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清末东北新政改革论——以赵尔巽主政东北时期的奉天财政改革为中心
发布日期:2015-10-15    作者:高 月    来源:《中国边疆史地研究》2006年第4期

摘要:赵尔巽于1905—1907年任盛京将军,其在任内对奉天财政进行了改革。本文以中国第一历史档案馆所藏《赵尔巽档案全宗》为基础资料,对赵尔巽在奉天的财政改革进行了较全面的梳理,包含其对财政机构的裁撤与整合、所采取的财政改革具体措施等方面内容。本文主旨在于厘清赵尔巽在奉天所施行的财政改革之全貌,并由此管窥清末东北新政改革之一般景象。

关键词:清末新政;赵尔巽;奉天;财政改革

 

前言

1901年1月29日,清政府颁布新政上谕,开始施行新政改革。清末新政是清政府在内外交困的情况下,为了自救而采取的改革措施。从当时国内形势来看,义和团运动兴起后,其势力很快从山东扩张到京城地区,由于清政府在剿、抚之间摇摆不定,以至于最终失去了对局势的控制。镇压下层民众的无力,使清政府认识到“民心已变,总以顺民心为最要”。[1]另外,清末民主革命的潮流已经兴起,推翻清政府的呼声日渐高涨,这给清政府以很大的震动。与此同时,地方势力的迅速崛起,尤其是《东南保护约款》的签订,使清政府感到其统治基础业已发生了根本动摇。怎样维持统治,做到既有可供作战的军队,又有可供支用的财富,就成为清政府不得不考虑的问题。从当时的国际形势看,中日甲午战争以降,列强瓜分中国、划分势力范围的局势日见明了,清政府“以夷制夷”的政策面临失败,在对外关系上也陷入窘境,尤其在“三国干涉还辽”事件之后,出现了割地狂潮。内忧外患使清王朝统治者认识到,如果不实行改革,不但既有的统治无法继续,且国家有被瓜分的危险。从这个意义上说,清末新政也有维护国家主权和领土完整、力图自强的一面,这一点在遭受列强侵略最为严重的边疆地区体现得尤为明显。边疆大吏作为边疆地区的最高行政长官,对清末边疆危机的感受最为深切,同时作为新政的具体实施者,他们也试图通过施行新政来改变这种危机状况。赵尔巽在奉天的财政改革就属此列。赵尔巽,字次珊,号无补,汉军正蓝旗人,同治十三年(1874)进士,历任监察御使、山西布政使、湖南巡抚、户部尚书等职,1905—1907年任盛京将军。

奉天乃清朝的发祥之地,历来受到清政府的重视。从康熙朝开始,清政府设立盛京将军管辖这一地区。近代以降,沙俄首先染指东北,借第二次鸦片战争之机,割占我东北地方100余万平方公里的领土,并通过修筑铁路、开辟商埠等手段不断加强对东北地区的侵略扩张,更于1901年趁义和团运动之机出兵占领我国东北,严重影响了清政府对东北行使主权。光绪二十七年(1901)七月,吉林将军长顺上奏说,“自上半年边衅遽开,壤地全失,吉林虽保有腹内,今亦他族兵满,名为交还,而事事干预,并无交还之实……人心惶惑”,[2]就反映了这方面情况。1904年,为争夺在我国东北的战略利益,日俄战争爆发,对东北地区尤其是奉天造成了极大破坏,辽中地区“所有居民庐舍,多被炮火轰毁,颠连无告,遍野哀鸣”。[3]辽南地区“纵横千里,几同赤地”。[4]日俄战争后,日本将我国东北南部划归其势力范围,与俄国南北呼应,加紧了对我国东北的侵略活动。面对东北边疆危机,清政府企图通过新政加强和巩固对东北的统治。光绪三十一年(1905)二月九日,清廷召见户部尚书赵尔巽,密议东三省事宜,赵尔巽认为治理东三省要从外交、兵备、财政着手,而首先要整顿财政,增加税收。这种看法得到清廷的认同。四月,清廷正式任命赵尔巽为盛京将军,并谕其“破除常例,因时制宜,所有应兴应革及惩劝各项均并悉心体察”。[5]

赵尔巽上任之初,奉天财政已到了崩溃的边缘。在奉天省城,工商萧条,粮税等项征收均已停缓,虽设有局卡,但因在战区,稽征困难,收入较之常年“十不敌一”,且通货膨胀严重,如马草一斤需银元一二角。可以说,当时奉天省城已是“难民遍地,军无宿饱”,“内政将废,主权可危”。[6]地方各州县的财政状况亦不乐观,以辽阳为例,日俄战争前辽阳城内有钱店四十余家,与官督商办的公立银行各发行钱票流通,但战后因空票太多,一时全行倒闭。公立银行虽未亏本,但为各钱店拖累,也不得不歇业。当时辽阳学堂公所等均成债户,而各项捐税苛重如旧,如当铺一家月纳巡警捐四十元之多。总之,辽阳“困迫已达极点,若不设法救济,断难持久”。[7]另外,奉天文化教育方面的新政改革虽于光绪二十八年(1902)就已开始,但由于地处偏僻及日俄战争的影响,在赵尔巽上任时已处于停顿状态。因此,赵尔巽的任务不仅是要恢复奉天的社会经济,更重要的是要在奉天进行全面的新政改革,以改变奉天的困顿状态,而这些无不需要一定的财政支持。财政支持无非来自两个方面:中央和奉天本省。在中央财政方面,义和团运动以后清廷自顾不暇,其所做的仅是令各省筹措带有接济性质的款项而已。[8]日俄战争后,奉天财政在各省“允济之款仍不敷用”[9]的情况下,清政府也无力从财政上予以支持。因此,奉天日益深重的边疆危机、财政的困顿、各项新政的迫在眉睫及中央财政的乏力,都促使赵尔巽对奉天财政进行改革。本文的主旨即在于以赵尔巽任盛京将军时对奉天财政的改革为研究对象,厘清其在奉天所施行的财政改革之全貌,以期管窥清末东北新政改革之一般景象。

对清末东北边疆新政的研究,国内学者偶有涉及,其中较具代表性的是赵云田的《清末新政研究——20世纪初的中国边疆》,[10]但该书对东北新政的研究主要集中在徐世昌任东三省总督时期,对赵尔巽主政东北时期的新政改革并没有进行深入论述。有关赵尔巽对奉天财政改革的专题研究,就笔者目力所及,国内目前只有余阳的《赵尔巽对清末奉天省财政的整顿》[11]一文,但该文由于资料所限,对赵尔巽的改革措施没能进行深入全面解剖,也没能展现赵尔巽奉天财政改革的全貌。

有鉴于此,本文在吸纳已有研究成果的基础上,以中国第一历史档案馆所藏《赵尔巽档案全宗》为基础资料,解读赵尔巽在奉天的财政改革,以期还历史之原貌。

一、对财政机构的裁撤与整合

奉天原有财政机构为盛京户部、粮饷处、税捐总局,这些机构虽都为财政部门,但却不能做到分工合作,致使财权分散,政出多门。对此,赵尔巽采取了诸多措施,在对一些机构予以裁撤,整合了原有财政部门。

1.统一财权,裁撤五部和奉天府尹

清入关以后,保留了奉天的五部体制,并在奉天设奉天府尹。光绪元年(1875),清政府对奉天的军政管理机构进行了改革,将兵、刑两部及奉天府尹统归将军兼管,所有刑部及奉天府旗民一切案件系归将军总理。此后,五部事权统持于将军,而五部形同虚设,户部所掌财权也逐渐向将军转移。光绪三十一年(1905)五月,赵尔巽上奏说:“户部所管者地丁,而税课金银库则将军兼管,即官荘年征之粮石、棉花、盐斤等事向系奏请钦派大臣监收,亦非户部专责,虽出入之款岁七十余万,在户部仅司支发耳。”[12]七月,赵尔巽再次上奏,请裁五部:“盛京五部体制,原是以隆重陪都,而今不仅徒有虚名,而且事权不专,百弊丛生,胥根与此,不予革除,难言整顿”。并表示要“当裁者裁,当改者改,当并者并”。[13]清廷同意了赵尔巽的请求,将五部官员除与三陵事务有关者外,一律裁撤。应该说,裁撤五部,尤其是户部的裁撤,是统一奉天财权的一个重要步骤。

统一财权的另一重要步骤是裁撤奉天府尹。奉天因设陪都之制,设府尹一职,管理民人事务,但在职权上“府尹所行之事无一非将军兼府尹所行之事”。盛京五部裁撤后,陪都体制实际上已经取消,因此府尹一职也无存在的必要,“去之但见事省,不见事多,而争权害政号令分歧,使下僚无所适从之弊不期而自去,尤较五部之裁为急务也”。[14]光绪三十一年(1905)八月,清廷应赵尔巽之请裁撤奉天府尹一职,“所有府尹原管事务,均责成赵尔巽悉心经理”。[15]

裁撤五部和奉天府尹后,奉天财政及旗民事务均统归于盛京将军管辖。在当时日俄战争后奉天百废待兴的情况下,这种集权的管理方式对于缓解奉天财政危机、增加财政收入来说是完全必要的。

2.对原有财政机构进行整合

为改变奉天财政政出多门的弊端,光绪三十一年(1905)七月,赵尔巽奏请将奉天原有的粮饷处、税捐总局、盛京户部金银库合并,成立了奉天财政总局,受盛京将军节制,财政总局“为全省财政之机关,凡关于财政者,皆隶属之”,负责“全省之财政统筹”。[16]“所有向隶盛京将军、户部暨各旗署经征之厘捐、木植、粮船、凑挂河口粮货等税,概归经理。”[17]

另外,针对奉天“捐项复杂,有隶旗民地方官者,有派员经征者,名目纷错,办法不一”的情况,赵尔巽于光绪三十二年(1906)十月奏改各项捐务,撤销部分原有各项税捐总局,在全省各县设立统捐局,隶属于财政总局,作为征收捐税的专门机构,“所有各项杂捐悉归该局征收,相度地势繁简,收数多寡,酌派委员经征”。[18]至光绪三十三年(1907),奉天全省共设统捐局35处。[19]

赵尔巽通过对奉天财政机构的整合,形成了一套由财政总局、各项税捐局、统捐局组成的相对完整的财政体系。这套体系的建立,按赵尔巽所说,“则此疆彼界重征之局卡可以裁,划一之税章可以定,损下益上之弊端可以革,化私为公之款可以筹”。[20]这虽不免有夸大其词之嫌,但事实上赵尔巽正是依托这套体系开始了对奉天财政的各项改革。

二、赵尔巽财政改革的具体措施

1.整顿田房契税。

奉天土地大体上分为三种:各府厅州县经征的民册全征银两地、银米兼征地、丈放围牧荒地为一种,是为民地,税契向归府尹衙门经管;内外十五城之米豆草束等项册地及牛运米地为一种,是为旗地,税契向归盛京户部经管;旗民房园、坟园、园栅为一种,是为三园,其中旗产税契向归军署户司征收,民产归地方官征收。契税在奉天财政收入中占有很大比例,但在整顿以前各项契税办法分歧,弊端百出,“官则征多报少,民则隐匿欺蒙,以致岁入正供半归无着”。[21]针对这种情况,赵尔巽采取了如下措施:

(1)废除旗地、旗房不准民人买卖的旧例。光绪三十一年(1905)九月,赵尔巽奏请“将奉省旗地旗房不准民人买卖旧例删除,以期旗民交益”。[22]光绪三十二年(1906)二月,又将民地、旗地统归财政总局经管,后将旗人三园税契一并改归财政总局经理,所收款项统解财政总局,其有应行开支之款,即由财政局照旧开支。[23]

(2)整顿前“民地税契向系粘给契尾”,“旗地税契、三园税契向均粘给执照”,整顿后一律发给户管作为执照,仍分民地、旗地、三园三种。

(3)纳税数目统按契价每百两收税银五两三钱,以三两归公,以二两津贴办公,以三钱作为补足库平库色火耗解费之用。针对从前州县粘给民地契尾及前户部填发旗地执照取费过多的情况,整顿后定为每户管一张收经费银一两,以一半作为纸张工本,一半作为承办书吏犒赏、庶员办公之用,“如再有侵蚀隐匿诸弊,官吏则从严参办,旗民则照例罚追,务使弊绝风清”。

(4)针对“旗民典当田产房园,往往并无年限,捏卖作典,弊端百出,纠葛成讼,贻累甚多”的弊端,整顿后对典当的期限统以二十年为限,逾限不赎即作绝卖,令典主税契过割,请换户管管业。如典主届限不税,照漏税罚办。

(5)对于民间逾限不税之契或捏卖作典有心漏税的情况,由地方官令乡保设法稽查,并准卖主及知情人等告发,追出充公之半价以五成给乡保及告发之人充赏,以五成呈解财政局作为公用。尚乡保人等挟嫌诬控,照例反坐。

(6)如有州县改写契据,侵蚀税银,出现民间户管内所载价银多于存根内所载之数的情况,即由财政局按照存根原契遴派委员携带下乡调验,查明后即可将州县官员严参治罪,并照所侵蚀之数加二十倍追出入官。

除民地、旗地、三园地外,奉天还有各项余地、各项升科地、退圈米豆地、永远征租地、暂行征租地、寡独养赡地等,[24]虽名目繁多,但其共同特点为官地民佃,纳租而不纳粮。这些土地不准民间买卖,也不征收契税,但由于历年既久,私下交易势难禁止,有时退兑佃缺,俨同业主,只是变其名为“开刨工本”,其实与买卖无异,但却不缴纳契税。而各地官员也以不准私相授受为名,在退兑佃缺时多方勒索,其收费几较税契为重,所以当时奉天民间有“兑地易更名难”之语,这些都造成了奉天官地“租额亏缺,册籍混乱”。为扭转这种局面,赵尔巽采取对各项不征收契税的官地改收更名税的办法,并统发给更名执照。此项执照按照每更名地一亩收税银五钱三分,并仿照税契办法以三钱归公,以二钱津贴经征办公,以三分作为补足库平库色及解费之用。更名执照由财政局印发,每张执照也仿照户管的方法收工本银五钱、书吏犒赏银五钱。采取这种方法后,按赵尔巽所说“既可化私为公,剔除中饱,并可借清簿籍整理课赋”,并且将“所收税银留作新政要需,于大局更有裨益”。[25]

按照清廷旗民不交产的规定,奉天地区官地、旗地不允许买卖,也不征契税。但在清末官地向民地转化的大背景下,奉天的土地制度也出现了松动,一些大地主利用丈放荒地等机会大肆兼并土地,土地的暗中交易也很普遍。赵尔巽对奉天田房契税的整顿,除增加了奉天的财政收入,建立了契税征收机制以外,最突出的方面还在于其允许旗民地产的相互买卖,有效地制止了上述弊端的发生,并开创了东北三省旗地可以随意买卖的先例,使奉天的旗地无论是在形式上还是在内容上都成为私有土地,同时也加快了官地、旗地向民地的转化,这在土地关系上是一种进步,使大量土地得到有效利用,提高了生产力。这可从整顿田房契税后奉天旗地买卖的数量见其一斑,仅光绪三十四年(1908)秋冬二季,盛京正红旗界内即有旗地买卖432件,镶红旗界内有147件,镶蓝旗界内有149件。每件成交地的亩数少则十几亩,多则近千亩。[26]

2.筹办垦务,丈放荒地

垦荒可以“兴地利,储饷源”,[27]既是清末新政的重要内容之一,也为新政提供了重要的财源,历来为边疆大吏所重视,赵尔巽办理奉天垦政也取得了比较明显的成效。

赵尔巽任内办理奉天垦务情况如下:西流水围荒,总局设省城,分局设西丰县,光绪三十一年(1905)十二月报竣,共放荒地3,022,030亩,收地价银1,186,798两;盘蛇驿垦务,总局设盘山厅,光绪三十三年(1907)五月报竣,共放荒地574,211亩,收地价银32,189两;锦属归公地,总局设锦州县,光绪三十一年二月开办,三十三年九月报竣,共放地213,770亩,收地价银328,291两;锦州官庄,总局设省城,分局设锦州府,光绪三十一年十一月开办,共放地1,041,560亩,收地价银189,729两;彰武清丈,总局设彰武县,光绪三十二年(1906)三月开办,共放地2,637,499亩,收地价银170,000两;牛庄苇塘,光绪三十二年一月开办,共放地385,522亩,收地价银227,230两;扎萨克图王旗,光绪三十二年三月开办,共放地714,000垧,收地价银988,200两;科尔沁镇国公旗,光绪三十二年一月报竣,共放地40万垧,收地价银32,737两;图什叶图旗,光绪三十二年一月开办,共放地131,21方,收地价银202,250两。[28]

通过以上所述可以看出,奉天垦荒取得了比较明显的成效。一方面,随着放垦面积的增加,耕地面积也随之增长,光绪三十四年(1908),奉天耕地面积已从原有的280万亩增至6,300万亩。[29]另一方面,耕地面积的增加带动了财政收入的增加,这主要表现在卖地款、土地交易的契税和出产农作物的税捐方面,以卖地款为例,光绪三十三年(1907),奉天各垦务局共解地价银1,027,422两。[30]因此可以说,赵尔巽办理奉天垦务确实起到了“兴地利,储饷源”的作用,而其更积极的意义则在于对奉天原有土地占有形式的改变。在清末制约奉天社会经济发展的主要障碍是官府占有大量土地,具有官田性质的旗地普遍存在,而官地、旗地多由佃农耕种。因此,佃户在租佃关系上要受到地主和官府的双重盘剥。赵尔巽通过筹办垦务、清丈土地,使农民自垦的土地得到国家的承认,在一定程度上摆脱了官府与地主、二地主的多重剥削,农民的生产积极性得到提高,由此也带动了奉天农业的进一步发展。

3.整顿各地官员交代规程

奉天各府厅州县交代经手仓库钱粮,原由奉天府尹衙门经管,并在驿巡道衙门设立交代局,专司稽核。光绪三十年(1904)四月,因日俄开战,各地库存钱款或就地拨充兵饷,或临时借作别用,原有交代规程已形同虚设。各府厅州县官员卸任回籍或赴他省“往往并不守候交代清结,亦不赴局禀明给假,尚交代款有纠葛或须调询事件,即属无从根查,甚至文牍亦无处投递”。为此,经赵尔巽奏请,裁撤交代局,将所有各属交代事宜统归奉天财政总局核办,以前未结交案,均令财政局接收稽核。针对日俄战争后各属交案的混乱局面,赵尔巽将光绪三十二年(1906)四月以前未经结报各案一律作为旧案,责成财政总局随时清查,次第结报;三十二年四月一日以后作为新案,“概照定限,于初三两个月内结报”。对于“从前遇有应支各项,均系先支后报,遂致侵挪方短,百弊丛生”的情况,亦予以禁止,并明确规定“凡各府厅州县(官员)卸任,无论何项要事,必须俟交代经手款项清结之后方许禀明离省,如有病故人员,该家属亦应守候交案完结再行回籍,均不得先行擅自他任”,并令“于交案内将实存各款清解,以便考核”。[31]

应该说,在当时奉天财政秩序极其混乱的情况下,赵尔巽对官员交代规程的整顿是非常必要的。但事实上,整顿的效果并不理想,“各属办理交代但知绳拘墨守,造送款册往往未能领会,多所舛误,未将未结旧案交抵各款混行牵列,尤为纠葛不清”。尤其是战乱之后,“历任款项应垫放兵饷,购买赈粮等需,挪移抵拨,互相纠缠,清理为难,以致无案不烦”。[32]这虽为赵尔巽斥责下属、向清廷邀功之词,但也在一定程度上反映了其整顿交代规程的效果。

4.整顿各城牛马税奉天向为农牧大省,牛、马等牲畜数量较多,当时设盛京牛马税监督一职,管理全省牛马税的征收,但奉天旗民各署牛马税章并不统一,“不免扰累商民”。光绪三十二年(1906)一月,赵尔巽奏请裁撤盛京牛马税监督,在奉天府设立牛马税总局,各府州县设分局,统归财政总局稽查,并制定全省统一的牛马税章程,对牛、马税的征收做出明确规定:

(1)牛、马、骡三项均按买价每值百吊收税钱5吊文,外收局费钱1吊文,此外不得再有别项名目。

(2)过路牛、马、骡三项,无税票者每匹收税钱7吊文,给予过路之票,此项过路票只保路上别卡查验不加拦阻,如落地买卖仍须照章纳税。

(3)各城烧锅大户多有领年票者,“骤然停止,亦非所以体恤之道,除旧有领票者准其换给外,无票者不准请领”。至于辽阳等处,旧有合一屯请领年票一张者,应行裁止,不准再发。

(4)每年冬令各城委员带票下乡按村查明,除未上绳之驹暂不必上税外,如有无票牲畜及票与牲畜不符者,按照市价酌估,照章抽税,补给票照。“查过之后,下届复查,如再有无票牲畜,即不能免罚”。农民豢养自食者,概不查抽。[33]

赵尔巽对奉天各城牛马税的整顿取得了比较明显的效果,各分局征收牛马税数额均有较大增长。以奉天府为例,整顿前每月征收牛马税不过5000余吊,但在整顿后的光绪三十二年(1906)九月,共征牛马税17926吊320文,扣除办公经费1792吊630文,净剩16133吊690文,[34]较整顿前有了明显增长。

5.整顿土药捐

土药,即土产鸦片,由于相对其他农作物利润较高,在奉天得到广泛种植,全省“产烟处不下数十州县”。奉天原设土药局,专司征收土药税,但当时土药局“虽有缉私之任,实无惩私之权”,“往往查获私贩,禀报后或持函到局劲恳发还,或仰卧局门舍生索土,或使老妇少女到局滋闹”。[35]另外,当时奉天全省只设有6处征税局卡,其余全部由州县代收,而且局卡内征收人员收受贿赂、私放烟贩的情况也非常普遍。有鉴于此,光绪三十二年(1906)一月,赵尔巽将土药局并入奉天财政总局,并明确规定了土药在种植、贩运、销售环节上的征税办法。

(1)对种土药之地按亩数估征亩捐。赵尔巽将土药局归并财政总局后,规定种土药之地每亩征收土药亩捐银2钱,“由民地方官遴派妥当司事亲自下乡督同乡保核实稽查办理”,“所有亩捐银两准其留支一成,作为办公经费”,[36]并发给种土药之户亩捐小票作为缴捐凭证,以防“练长乡保劣绅痞棍藉端需索”。同时,赵尔巽令清查种土药亩数,以作为估征基础。

种土药亩数核查完毕后,由财政总局派员携带亩捐底册赴各属复查征收,与原册相符者,加盖戳记,即作为估征亩数;如有原册遗漏之户,须另册登记,除估征银两照收外,并须补收亩捐银两。每亩收估征银4钱,“所收估征银两准地方官留支五厘作为办公经费,以五厘作为征收委员办公经费”。[37]

(2)对土药征收土药捐。赵尔巽对土药捐的征收采取了如下办法:1斤土药征土药捐银4钱,征收捐款每两月呈解财政总局一次,其中八五归公,以一成作为财政总局经费,以5厘作为土药局办公经费;1包土药贴印花1张,注明斤两、捐银,印花存根按月呈报财政总局备案。

(3)对销售土药的商铺实行坐票制。赵尔巽对各土庄实行坐票制,即“凡开设土庄须先请领坐票一张,纳捐银二十四两,方准开铺售卖,无票者概不准作此生意”,“于何日开张,即于是日赴财政总局递呈请报,尚隐匿短报日期,一经查出,每短票一日,罚银十两”。坐票以一年为限,“无论何色生意买卖,但系卖土烟者,即应请领”。但坐票只作为买卖烟土的执照,土商请领坐票后,所有买卖之土药,仍要纳土药捐。

应该指出的是,赵尔巽对奉天土药捐的整顿,虽能够在增加奉天财政收入、缓解奉天财政危机方面起到的一定作用,但赵尔巽所采取的措施并没有立足于“禁”,而是将鸦片作为一项重要的财源加以充分利用。赵尔巽对奉天土药捐的整顿虽与关内各省实行的土药统捐方法不同,[38]但其根本目的是一致的,即都将土药税捐作为重要的收入来源,而对土药征收税款的直接后果是鸦片的泛滥和烟民负担的加重。因此,为了增加税收而纵容种植、贩卖、吸食鸦片,是一种饮鸩止渴的办法,其结果只能是官肥而民瘦。

6.整顿盐法

奉天为产盐大省,共有盐场8处,每年产盐一百七八十万石,[39]因此,盐厘也成为了历任奉天将军的重要财源之一。但由于受日俄战争影响,奉天盐厘流失严重。奉天“虽每年售盐百万余石,而业盐私贩不下三四千户,盐无定纲,课无定引,以致偷漏者多难以稽核”,且“不肖官吏更因之从中侵蚀,奉省盐厘不畅尽由于此”。[40]同时,民间要求仿行淮盐办法、发行引票的呼声也不断高涨。针对这种情况,赵尔巽于光绪三十二年(1906)奏请裁撤督销局,在奉天设立官盐总局,并仿照淮盐办法对奉天盐法进行了整顿。

当时淮盐办法为“百包予一照票,商人认领者,每一照票缴押岸银50两,准其永远为业,因得利甚巨,票价因之日昂”。[41]赵尔巽仿照这种办法,规定奉盐“百石为一票,凡认领者每票收票银五百两,亦准其永远为业”。并规定每商只准领一票,不得多领,以防“领票既多,权利随之总揽”。盐商购得盐票后,仍须缴纳厘金,并“在盐包上粘贴印花,以为完厘之据,并予以完厘执照,沿途局卡查验放行,其如何销售官不过问”。赵尔巽认为,“商人既知淮票得利之厚,而奉票当亦不致怀疑观望,自必恐后争先”。赵尔巽估计,实行这一办法后,按照奉天每年产盐一百七八十万石来计算,可收银八九百万两,“而厘金一款,每年亦可收东钱三四千万吊”。但这一办法的执行效果并不理想,单从厘金来看,光绪三十二年(1906),奉天全省共收盐厘463,937两,折合东钱仅400余万吊。但同时不能否认,赵尔巽对奉天盐法的整顿对奉天的新政改革确实发挥了一定作用,同样以光绪三十二年的盐厘收入为例,其中拨作奉天军火经费42,653两,编练新军经费338,769两,学堂经费9,968两。[42]

7.改订车捐

奉天车捐征收办法极为繁琐,除边门车捐、通江口补征车捐外,各州县为了筹集新政费用,也都以各种名目征收车捐,“名目既繁,易滋弊端”。有鉴于此,赵尔巽饬令财政总局制定了全省统一的车捐章程,并规定车捐由财政总局统一征收。新章程于光绪三十二年(1906)年十月开始实行,从前各项车捐章程一律停废,其具体办法如下:

(1)奉天车捐统分为两种:省内车捐和过路车捐。省内车捐分为三种:轿车、四套以下大车、五套以上大车。各种车辆均由财政总局定铸精致铜牌,钉于车沿右旁明显处。轿车每辆每年收捐2元,四套以下大车每辆每年收捐4元,五套以上大车每辆每年收捐5元,无论官民车辆均一律照章纳捐。车辆纳捐领钉车牌后,可通行全省,有效期一年。

(2)根据新章程,各车户如新置以上三种车辆并出门载运,则必须到财政总局照章纳捐,领钉车牌。车户如增加套数,应随时报捐,改领车牌。

(3)对于外省车辆,如其愿意报领奉省车牌,则参照省内车捐章程办理,无论省内何地,概只查验,不再纳过路车捐。

(4)过路车辆是指来自吉、黑、蒙古、直隶等处的车辆,对于这些车辆,由财政总局发放执照,有效期三个月,在入境的第一局卡报领。征收车捐标准为轿车每辆5角,四套以下大车每辆1元,五套以上大车每辆1元2角5分。期满后须到就近局卡缴销纳税,另换新照。

(5)所收车捐,5厘留为各捐局办公经费,此外给领车牌、过往查验,不准丝毫需索,违者撤参。

(6)京外大员和外国使臣领事等享有免税权的人,由财政总局发给免税车照。[43]从以上办法来看,赵尔巽对奉天车捐的整顿确实做到了“力除繁琐,诸从轻减”,但某些州县的执行效果并不理想。以海城为例,轿车每辆每年应收捐2元,但实收5元,“铜牌上定例一年,所有四乡均未周知,运粮进城则罚八九元不等”。[44]赵尔巽虽明确规定“各地方无论举办何项新政,就地筹款均不得再议加收车捐”,[45]但各地方已然将车捐作为开辟财源的重要手段之一。

8.裁并税捐,实行统捐统捐是近代厘金向统税演进过程中的一个重要阶段。1903年,江西省率先实行统捐,将本省出产的大宗货物如木植、夏布、土靛、瓷器和外省运至江西销售的麻、烟叶等改收统捐。“因各货情形不同,或添设专卡,或由厘卡兼办,或归州县就地征收”。[46]江西的经验后推行全国,1906年10月奉天也开始试行统捐。

实行统捐的前提是裁并税捐。奉天原有税捐“名目参差,税则纷杂,所有实效较各省为轻,商民有重征之苦,数十年来积重难返”。有鉴于此,赵尔巽于光绪三十二年(1906)年九月,将除烟、酒、土药、盐、牲畜、车捐等已另有专章办理的税捐之外的斗秤捐、尺捐、豆饼捐、火车捐、河口之粮货捐、沙防捐、陆路之门捐、海口之粮船凑挂捐、旗署之杂税、粮货山货各捐、营口之八厘捐等一概裁撤,只收出产税与销场税。出产税专收本省土产,在出产地征收,纳税之后,除销售不再纳税。销场税在行销之地征收,过路者概不征收。[47]出产税和销场税均由各统捐局征收。其他具体办法如下:

(1)出产税分粮、货两类。天然生产未经人力制造的五谷为粮,其余如豆油、豆饼等已经人力制造的为货。出产之粮值百抽一,出产之货值百抽一五。粮类出产税只在囤积出运的店栈征收,对民间买卖日食粮米并非囤积转卖的,概不征收。出产税应在就近局卡或经过的第一个局卡交纳,发给税票,并在票内注明运往何处销售或运往何处出口。

(2)销场税值百抽二,凡货到销场即应纳税,发给税票。城镇外设分卡查验到境货物,外来货物由水路运入的,则在经过的第一个局卡纳税,由铁路运入的则在货离开铁路的第一个局卡纳税。外地货物共分三种,一为在本地销售的,照纳销场税;二为需要转运到奉天其他地方销售的,则报领护照,到销售地后再纳销场税;三为过路不在奉省销售的,也须报领护照,但不纳税。

(3)粮类如已纳过出产税,磨成面后持有出产税票者即不再征出产税。人力手工制造的各种货物,其原料如已照章纳税,若零星销售,其出产、销场两税一律豁免。

(4)粮、货价值仿照海关估价办法,将全省粮、货统一定价,应纳之税均按估价核收,各项估价由财政总局每年调整一次。玉器、药材不在估价之内,按照原价每100两纳税20两。

(5)各统捐局可在所收税内扣留二成作为办公经费。[48]

赵尔巽裁并税捐、实行统捐是为了“奖励农工,顾念民食”,其采取的具体办法确实是“均从轻减”,在理论上也应具有操作性,但在施行过程中却存在着一定的困难。比如,将全省粮、货统一定价,并按估价征收出产、销场两税的办法,虽简化了征收程序,保证了原有各项税款的有效征收,但由财政总局每年调整一次的估征价格很难跟上各项粮、货实际价格的变化,连赵尔巽也不得不承认“各货价值跌落,估价不无参差”。[49]

另外,奉天统捐在实际运作时,往往矛盾迭生,设想与现实之间的距离较大。裁减局卡应是统捐的基本要求,但奉天并未在裁卡上做努力,统捐不仅由原有厘卡办理,甚至还要添设新的专卡,与旧有厘金并无多大差别,原来的额外征收也没有废除。如果说对商民还稍有便利的话,那就是统捐章程规定的统捐货物粘贴印花之后,下卡只准查验,不许再征捐。而类似的内容在厘金章程中都有规定,凡不是逢卡完捐的省份,完厘之后在有效范围内所通过的厘卡即只准查验,不得再征捐。但是,这些大都是文字上的规定,实际的操作绝不是如此规范。另外,广大商民对厘金的最大痛恨莫过于厘金局卡内兵丁吏役的留难需索、刻薄中饱,而仅靠实行统捐当然不会革除此类弊端。

奉天办理统捐的困难还在于同一货物在奉天缴纳统捐之后,运销他省仍不免重征厘金,清政府自己也指出“若此省统捐而他省仍复抽收则诸多窒碍,统捐仍不能行”。[50]因此,统捐并没有真正减轻农民和商人的负担。

9.续收实官捐

捐纳本是清代买官鬻爵的一项弊政,清政府也不得不承认其流弊滋多,为吏治民生之害。清政府于光绪二十七年(1901)八月七日宣布停止报捐实官,但虚衔封典翎枝贡监等项却不在废止之列。这项禁令并没有得到有效执行,庚子以后由于各省财政空虚和庚子赔款的摊偿,廉价拍卖官职已经成为各地弥补财政亏空的重要手段。奉天于光绪三十年(1904)由前任将军增祺奏请开办实官捐,规定“以收足一百万两为限,并虚衔封典七项常捐,以一年为限”。[51]但光绪三十一年(1905)十一月,赵尔巽上奏说:“查此项实官捐现虽将次收足百万,七项常捐亦已一年届满,而体察情形,实有万难停止之势。现取之于官者不过剔除中饱,取之于民者不过整顿粮税,零星凑集,为数无多。当此强邻日逼,庶政待兴,财政艰难之时,几将无从措手,惟恃实官及各项捐输,若竟依限停止,不恃劫余……即新政要需亦恐无从取给。”[52]奉天在一年之内即收实官捐100万两,这在庚子之后各实行捐官的省份中是比较突出的。[53]赵尔巽同时奏请续收实官捐200万两,各项常捐展限一年。

奉天如此大规模地拍卖官爵,使大量捐官人员挤进官场,他们一旦得到实缺,便以百倍疯狂搜刮民脂民膏,以收回买官的本利。捐官之人大多素质低下,“间有字亦不能多识者”,[54]即使如赵尔巽所说,将卖官所得之款用于“新政要需”,但这些捐官之人作为新政的具体实施者,卖官之款也必然会或多或少地被他们掌握。

三、结语

从财政收入的增长来看,赵尔巽对奉天财政的改革确实收到了一定的成效。奉天“各城厘税收数有较往年增至五六倍者,有增至三四倍、一二倍者”。自光绪三十一年(1905)七月至光绪三十二年(1906)六月,一年中奉天财政总局共征收斗秤税银913,494两,厘捐银329,098两,东边各税银359,260两,木植捐银43,256两,河口粮货银39,931两,期粮捐银71,516两,营口八厘捐银136,451两,烟斤加价银67,281两,酒斤加价银345,901两,土药亩捐估征银310,608两,盐税银1,193,591两,船规凑挂银15,277两,总计收银3,825,657两。[55]此一年的收入比光绪二十八年(1902)奉天各项厘税收入增加230万两以上,“即较二十四年依克唐阿整顿最旺之年收162万者,亦增至200万以上,诚属成效昭著,为各省近年来所罕有”。[56]此种说法并非夸张,以光绪三十四年(1908)各省收支情况为例,在“庚子事变”以后各省份财政赤字普遍膨胀的情况下,奉天财政依然能够有所盈余,具体数字见下表:

光绪三十四年(1908)各省岁入岁出表[57]

(单位:万两)

从上表可以看出,奉天在25个地区中是为数不多的能够保持财政盈余的省份。1908年时赵尔巽虽已离任,[58]但奉天财政能够在清末解协饷制度日趋崩溃、截至1906年各省欠解东三省俸饷银已达389.5万两的情况下,保持收支基本平衡并略有盈余,是与赵尔巽任内的财政改革密不可分的。

关于各项财政收入的用处,一方面,新政费用占据了财政支出的大部分,财政收入的增加“使奉天各项新政皆得次第举行”。[59]在赵尔巽任内,教育、巡警、司法等方面的新政陆续在奉天开办,而其财政支持多来自奉天本省的财政收入,各项税收“分别拨充各项兵饷及办理学务、警务、卫生、马路工程及创办各新政局所之用”。[60]除前文已提到的光绪三十二年(1906)的盐厘收入拨作奉天购买军火、编练新军、开办学堂等各项新政费用外,光绪三十二年十月,赵尔巽又将牛马税改由“各地方公举的本乡正人办理”,作为巡警经费。[61]另一方面,办公经费在财政支出中所占比重有所增加。光绪三十二年五月,赵尔巽以“奉省情形变迁,百物昂贵,若非优给津贴,不但不敷办公,且恐日久别滋流弊”为由,奏请将征收税款中办公经费的比例增加到了二成。[62]这种以增加办公经费的名义来变相增加奉天官员的收入,并试图以此杜绝征收官员中饱私囊的做法,在清末吏治已败坏到极点的情况下,显然是不现实的,必然会造成征收人员多收、浮收的弊端。

尽管赵尔巽对奉天财政的改革没有彻底革除清代财政体制的一些弊端,但其改革除增加了奉天财政收入外,也对当时及其后奉天社会发展产生了相当的影响。首先,赵尔巽对奉天田房契税的整顿及筹办垦务、丈放荒地等措施对奉天生产关系的调整起到了一定的推动作用,尤其是废除旗地、旗房不准民人买卖旧例,从土地占有形式即经济基础的层面彻底废除了旗民分治的政策,加快了官地、旗地向民地的转化,促进了满、汉民族的交往,为民族融合提供了条件与基础,从而推动了奉天地区经济发展和社会进步。其次,赵尔巽对奉天财政的整顿为民国时期奉天社会发展奠定了基础。一方面,赵尔巽依托财政收入的增加施行的新政举措在民国初年仍对奉天社会发展发挥着重大作用,如赵尔巽创办的奉天官银号是民国时期东北三省重要的金融机构;赵尔巽创办的陆军小学堂后来发展为东北讲武堂,为中国近代重要的军事学校。另一方面,赵尔巽的理财思想直接影响了民国初期的奉天财政。民国初期奉天财政厅厅长王永江对奉天财政进行了整顿,并扭转了奉天财政的拮据局面,其诸多措施均承袭于赵尔巽的理财思想,如广开税源、剔除中饱、整顿吏治、清丈土地等。[63]

但不可否认的是,赵尔巽的奉天财政改革虽然在一定程度上达到了缓解奉天财政危机的目的,但其改革毕竟是在清朝既有的国家运行机制与政治体制下实施的,这就决定了其诸多改革措施均不能触动清朝财政体制根本。财政仅是国家体制的一环,奉天的财政问题也只是清末中国国家体制与时代脱节的外在表征之一,如仅仅依靠简单的财政手段,缺乏政治体制、社会机制方面变革的配合与互动,则奉天财政改革的实际效果必然会与维护国家主权、缓解边疆危机的终极目标之间存在一定的差距。


注释:
[1] 袁昶:《乱中日记残稿》,《中国近代史资料丛刊•义和团》第一册,神州国光社1951年版,第337页。
[2] 吉林将军长顺折,光绪二十七年七月十六日,故宫博物院明清档案部编《义和团档案史料》(下册),中华书局1959年版。
[3]《辽中县志》卷19。
[4]《日俄战记》第15期,第85—86页。
[5] 中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第101号。
[6] [9]中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第100号。
[7] 中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第157号。
[8] 当时各省共筹济奉天省用款77万两。参见中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第157号。
[10] 赵云田:《清末新政研究———20世纪初的中国边疆》,黑龙江教育出版社2004年版。
[11]《满族研究》1992年第4期。
[12]中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第186号。
[13]《光绪朝东华录》第5册,总第5388页。
[14]中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第101号。
[15]《光绪朝东华录》第5册,总第5394页。
[16]中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第161号。
[17]中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第188号。
[18]中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第161号。
[19]参见辽宁省档案馆藏:《奉天省公署》。
[20]中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第101号。
[21] [23]中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第171号。
[22]《光绪朝东华录》第5册,总第5424页。
[24] 另外,奉天还有皇庄地等,由于篇幅所限,本文不做重点论述。
[25] 中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第161号。
[26] 辽宁省档案馆藏:《奉天省公署档》。
[27] 《东三省政略》卷7《财政•附吉林省垦务•垦务编》。
[28] 参见《东三省政略》卷7《财政•附奉天生垦务》;《满洲旧惯调查报告•中卷》;《奉天税务监督署档案》;奉天省公署档案》,转引自赵云田:《清末新政研究》,黑龙江教育出版社2004年版,第99—100页。
[29] [苏]M•A•帕特卢什耶娃等著:《满洲的经济发展》第三章,莫斯科1985年版。转引自马汝衍、成崇德主编:《清代边疆开发》(下),山西人民出版社1998年版,第422页。
[30] 参见《东三省政略》卷7《财政•附奉天生垦务》。
[31] [32] [33] 中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第161号。
[34] 参见中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第163号。
[35] 中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第186号。
[36] [37] 中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第161号。
[38] 自1858年清政府与英国签订《通商章程善后条约》后,种植、销售鸦片合法化,土药税捐也逐渐成为清政府解决财政危机的重要手段。1904年底清政府在湖北等8省开办土药统捐,1906年又推广至浙江、山东、直隶等省,这种办法的特点是“一税之外,听其所之”。
[39] [40] [41] 参见中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第167号。
[42] 中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第167号。
[43] [45] 中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第161号。
[44] 中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第112号。
[46]《江西各项财政说明书》卷2,第1—6页。转引自周育民:《晚清财政与社会变迁》,上海人民出版社2000年版,第432页。
[47] [48] [49] 参见中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第161号。
[50] 中国第一历史档案馆藏:《户部奏请饬各省筹办统捐折》。
[51] [52] 中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第143号。
[53] 庚子之后全国实行捐官的省份中,一年内捐官收入最多的省份为江宁,其1902年官捐收入为130万两,其余各省均未超过100万两。参见周育民:《晚清财政与社会变迁》,第391页。
[54] 中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第142号。
[55] [56] 中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第188号。
[57] 李振华辑:《近代中国国内外大事记》,宣统元年十二月。
[58] 赵尔巽于1907年4月离任。
[59] [60][62] 中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第188号。
[61] 中国第一历史档案馆藏:《赵尔巽档案全宗》第106号。
[63] 参见刘志超、耿丽华:《试论王永江的理财思想》,《辽宁大学学报》1985年第5期。