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欧盟介入南海问题:路径、动因与前景
发布日期:2017-02-08    作者:邢瑞利 刘艳峰    来源:《现代国际关系》2016年第5期

摘要:近几年来,欧盟对南海局势的关注明显上升,愈来愈成为影响南海问题发展不可忽视的新外部因素。欧盟主要通过三种路径介入南海问题:一是积极倡导多边主义,发表外交政策声明以示关切;二是以国际法为依托,在菲律宾南海仲裁案问题上向中国施压;三是加强与南海声索国的武器售买关系,谋求扩大地区影响力。欧盟之所以介入南海问题,主要是由其在亚太地区的经济和安全利益所决定,源于其海洋安全战略转型的需要,同时也受到美国“亚太再平衡”战略的压力和带动。未来,欧盟的南海政策对中国解决海洋争端的影响不容忽视,中国应加强对欧盟南海政策动向的关注。

关键词:欧盟;南海问题;中欧关系

传统上,欧盟与东南亚因在地理上相隔甚远,其一向很少关注东南亚海洋事务。然而,近几年来,随着东南亚经济实力的增强以及地区政治形势的紧张,尤其是南海问题的升温,欧盟开始对东南亚海洋事务尤其是南海问题显示出极大的兴趣,关注度急剧上升。这种发展与欧盟以往在南海问题上一贯所持的中立、较少表态的立场形成了巨大反差。尽管欧盟并非南海利益攸关国,与东南亚也相距甚远,但其作为中国和东南亚国家重要的经济伙伴,同时又是美国、日本试图拉拢介入南海问题的重要域外国家之一,因而其南海政策的新动向和意图值得密切关注。目前,相比于对美日印等域外大国介入南海问题的研究,国内学界对欧盟的南海政策关注度不够。①本文试对欧盟介入南海问题的路径、动因和影响作一分析,以期为中国未来应对南海局势发展演变提供些许参考借鉴。

一、欧盟介入南海问题的路径

欧盟是新近介入南海问题的外部力量,目前欧盟重要动向是对南海问题予以密集表态;同时借助其在国际法领域的优势地位及与东南亚特定的军事关系染指南海事务。

第一,倡导多边主义,积极参与东南亚地区多边会议和制度安排,通过密集发布外交声明表示对南海问题的关切。2012年6月15日,欧盟出台第二份《欧盟东亚外交与安全政策指南》,该指南在2007年首份“政策指南”的基础上,新增了关于南海争端的内容,凸显欧盟对“信任机制建设、预防性外交和冲突解决”的重视。②指南首次较为系统地阐述了欧盟针对南海问题的态度和立场,宣称欧盟及其成员国在南海问题上不选边站,不持任何立场;南海冲突局势可能影响欧盟与东亚贸易投资的持续性、稳定性,对双方都会有消极影响;鼓励支持各方以和平与合作方式、在遵循《公约》的基础上解决争端与分歧;呼吁东盟与中国签署《南海行为准则》,并希望欧盟相关经验发挥典范作用。③在2012年7月12日东盟地区论坛上,欧盟与美国就南海问题发表欧美共同立场,“鼓励”中国与东盟国家尽快推进《南海行为准则》签署,以和平方式解决南海主权领土争端。④而在此前召开的东盟地区论坛外交部长会议上,中国已明确告诫欧盟不适合在国际场合提及南海争端,但欧盟却无视中国的建议。由此可见,就《南海行为准则》而言,欧美态度一致并旨在推动中国和东盟国家尽快谈判与签署,为此欧盟不惜承担“无视中国”所引致的后果与代价。

事实上,每当南海地区发生重大突发事件或是地区局势紧张时,欧盟就会频繁表态并反复重申政策立场以示关切。例如,在2014年5月2日至7月15日之间,中国与越南围绕南海石油钻井平台“981”号争议,南海局势持续紧张之时,欧盟就立即发布了一份外交声明,强调遵守《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)以及和平及合作解决冲突的重要性,特别是强调要维护航行自由和避免单边行动。随后,欧盟发布一份外交宣言与政策声明对此予以进一步明确。2015年,由于域外大国及南海声索国的肆意渲染和炒作,中国的南海岛礁建设活动在国际上引起巨大反响。2015年12月,越南总理阮晋勇访问布鲁塞尔时,强调欧洲应关注中国大规模的土地复垦行动,欧盟予以赞成并重申东盟主张的南海政策有利于地区和平稳定。⑤此外,从欧盟使用的词汇和称谓演变看,欧盟对南海局势介入的态度也趋于积极和清晰。最初,欧盟介入南海问题在很大程度上源自美国的亚太战略施压,但由于担心过度跟随美国会刺激中国,因而谨慎权衡,使用“东亚海洋事务”这样一个“适度”词汇。然而现在,欧盟已经逐渐抛弃使用“东亚海洋事务”一词,开始明确指明南海地区。

第二,作为欧洲“规范性力量”的代表,欧盟介入南海问题主要手段是以国际法为依托。2013年7月菲律宾总统访问欧盟,寻求其对菲所提“南海仲裁案”的支持。时任欧盟委员会主席若泽·巴罗佐在声明中明确表示:“欧盟鼓励各方通过对话与合作,依照国际法和《公约》寻求和平方法解决争端。”⑥此外,欧盟还连续在2014和2015年的《公约》缔约方会议上公开批评中国不参与和不接受“南海仲裁案”的行为,这在客观上对中国形成了压力。⑦2016年1月19日,欧盟与美国再次联合警告中国应遵守菲律宾南海仲裁案的裁决。⑧种种事实证明,欧盟对菲律宾“南海仲裁提案”有意无意地持肯定和支持态度。

事实上,菲律宾“南海仲裁案”的结果关系未来欧盟南海政策的走向。中菲南海争议的本质是领土和海域划界争议,因此,针对菲律宾“南海仲裁案”,中国一向持“不接受、不参与”立场,主张在平等互利基础上通过双边友好协商谈判解决。而欧盟是维护和捍卫国际法的规范性力量,一旦常设仲裁法院做出有利于菲律宾的判决,在欧盟沉默或是不作为的情况下,若中国不遵守判决案结果,欧盟的南海政策将面临困境。⑨欧盟的下一个外交政策指南《外交和安全政策的全球战略》将于2016年6月发布。该指南的目标之一就是确保欧盟在东南亚安全事务中担当“建设性力量”。届时,欧盟长期以来对南海问题的模糊态度和立场将可能更加清晰。

第三,欧盟通过加强对东南亚国家的武器出售,谋求扩大其在南海地区的影响力和话语权。欧盟在东南亚地区的重要经济利益之一就是武器贸易,它已占据东南亚军火市场相当的份额,尤其是在海军装备(潜艇、护卫舰和轻型巡洋舰)和喷气式战斗机销售方面。⑩据2014年斯德哥尔摩国际和平研究所的数据,亚洲国家进口的武器装备中,20%源于欧洲。(11)2015年,欧洲超过美国,占据东南亚滨海舰、护卫舰市场的大头。其中,新加坡从瑞典采购6艘潜艇,其中2艘安装了AIP系统;马来西亚有2艘法国鲉鱼级潜艇;泰国和菲律宾也有潜艇采购项目。(12)近年来,欧盟主要成员国与南海一些声索国达成了新的武器协议,对东南亚武器出口额持续增长。以菲律宾的武器进口为例,1990~2014年,菲律宾的武器进口主要源自英国、意大利、波兰、德国和法国等欧盟成员国。菲律宾从英国和意大利进口的武器均达7200万美元,从波兰进口的武器达2000万美元,从德国进口的武器达800万美元,从法国进口的武器达600万美元。(13)此外,根据欧盟官方杂志2013年报道,东南亚国家接受了来自欧盟26820亿欧元的武器装备。(14)从长期来看,在大国力量之间角力与竞争背景下,东南亚国家军备竞赛加剧必将彼此竞相扩大军费开支。

尤其值得注意的是,欧盟通过加强与东南亚国家武器贸易,旨在实现对中国进行有限的军事力量平衡。(15)欧盟在增加对东南亚武器出口贸易的同时,对中国强加各种出口管制和实行武器禁运。由于中国的军费开支远超菲越国防预算,欧盟对此心存戒备并担心南海局势一旦升级为武装冲突,将会严重影响欧盟的经济利益。(16)事实上,自1989年西方国家和欧盟对中国实施武器禁运以来,中国领导人已经多次在公共场合呼吁欧盟对华实施解禁,然而均未得到积极回应,尤其随着中国的逐步崛起,欧盟更加担忧中国未来的意图。(17)

二、欧盟介入南海问题的动因

长期以来,欧盟在东亚安全和南海问题上,立场主要是保持中立。2012年5月,前欧盟理事会主席范龙佩曾明确提出:“欧洲不是太平洋力量,未来也不会成为其中的一员。”(18)然而,在欧盟海洋安全战略转型背景下,欧盟这一立场有明显松动。目前,欧盟越来越强调海洋安全战略要扩展到东南亚,关注南海地区局势和航行自由安全。为此,欧盟已愈来愈多地关注东南亚和南海地区。欧洲部分学者还将欧盟介入东南亚安全事务,称之为欧盟“重返亚太”(EU pivot to Asia)。(19)总体来看,欧盟介入南海问题的动因主要有以下三点。

第一,经济和安全利益是欧盟介入南海问题的最重要考量。在欧盟看来,其经济发展离不开南海地区的和平与稳定。其一,中国和身为南海争端声索国的一些东盟国家都是欧盟重要的经济贸易伙伴。就中欧经贸关系而言,中国是欧盟最大进口来源国和第二大贸易伙伴,2015年,中欧贸易额为5210亿欧元,占欧盟贸易总额15%,仅次于美国(占欧盟贸易总额18%)。(20)中欧双边经济关系非常重要,而且会越来越重要。(21)就欧盟与东盟关系而言,欧盟是东盟第二大贸易伙伴,而东盟是欧盟除了中国和美国之外的第三大贸易伙伴。据统计,2015年双方贸易达2010亿欧元,同比增长11%;2014年欧盟对东盟投资293亿美元,增长31.5%,占东盟整体引资的21.5%。(22)其二,欧盟与南海相关声索国签署自贸协定的动作加快,强烈期望南海地区和平稳定以便为谈判提供良好氛围。(23)目前,欧盟正致力于同东南亚相关国家推进自贸协定谈判。总体上,欧盟在南海问题上坚持相关国家不能妨害南海航行自由权,倡导争端的解决应遵守国际法,从而在国际上树立良好的形象,更好地推进自贸协定的谈判。以越南为例,欧盟是越南第二大贸易伙伴和最大出口市场之一。2015年8月4日,越南与欧盟就《欧盟—越南自由贸易投资协定》达成共识,为欧盟和东南亚国家发展贸易关系设定了很好的标准,也为双方经济关系的发展注入了新的活力。(24)此外,欧盟还致力于推进同马来西亚、越南和泰国的谈判与《协定》的签署工作。其三,南海航线是欧盟开展对外贸易的重要通道,其在保持南海航行自由安全及地区安全稳定方面有着重要利益诉求。欧盟位于遥远的欧洲,海洋运输是欧盟与亚太国家进行贸易往来的主要方式,其全球货物运输的90%需通过水运进行,而其中的30%都需要经过南海水域。(25)2015年11月6日,欧盟外交与安全政策高级代表费代丽卡·莫盖里尼在亚欧外长会议上明确指出:“在涉及世界重要贸易航道的南海地区,欧盟是利益攸关方之一,欧盟反对任何企图通过武力来维护本国领土破坏地区和平稳定的主张。”(26)这表明欧盟认为南海航行自由关乎其经贸利益,为其介入南海问题找理由。其四,欧盟认为当前中国在南海的举措过于强势,担心如果南海海上贸易通道安全环境不能得到保证,其经济利益将会严重受损。2012年《欧盟东亚外交与安全政策指南》明确提到了“警惕中国‘激进的民族主义’,这可能会导致南海地区现有冲突升级。”(27)中国坚持认为,美日等域外大国和菲律宾、越南等南海声索国肆意炒作南海问题并致力于推动南海问题国际化,导致南海地区形势不容乐观。然而在欧盟看来,日益崛起的中国在南海采取的一系列措施也过于强势,(28)担忧南海地区有可能发生激烈冲突进而会损害其经济和安全利益。

第二,美国“亚太再平衡”战略的压力和带动是影响欧盟介入南海问题的重要因素。冷战结束以来,特别是进入21世纪以后,南海在美国亚太战略和对华战略中的地位和作用不断上升。美国之所以重视南海,缘于南海重要的地缘战略价值、航运价值和经济价值,但更重要的是,美国认为南海问题是遏制中国崛起,维护其亚太地区主导地位的重要抓手。在此背景下,2009年以来,美国推出“亚太再平衡”战略,逐渐“强势介入”南海问题。与此同时,欧盟是美国的传统盟友,美国也呼吁它要积极配合其战略东移。尤其是2012年以来,美国要求欧盟在亚太尤其是南海地区与其协调行动的意图越来越明显。2012年,时任美国国务卿的希拉里·克林顿在慕尼黑安全会议上明确呼吁欧盟要更多参与其亚太地区的“战略”。(29)2013年2月,美国副总统拜登则明确提出,亚洲的和平与稳定也符合欧洲自身的利益,随着美国战略重心转向亚太,欧洲应当紧随其后。(30)2015年7月,在美欧高级外交官智库活动会议上,美国更是罕见地敦促欧盟支持美国在南海反对中国岛礁建设和军事化的立场。美国国防部负责南亚和东南亚的副助理国防部长埃米·希尔莱特(Amy Searight)表示,“美国欢迎欧盟关于‘和平解决领土争端’的呼吁,欧盟应采取更靠前一些的做法,比如支持美方要求中方停止建岛等。”(31)

针对美国的呼吁与施压,欧盟一定程度上予以迎合。欧美在南海问题上的看法和认知有共同之处,作为美国的盟友,欧盟积极回应并增强与美国在南海问题上的协调。欧盟和美国拥有相似的价值观,对南海问题的很多看法一致或相似。从安全层面看,2012年欧盟发布的《政策指南》认为南海紧张局势可能影响东亚和平稳定,给欧盟利益带来威胁,因而是欧盟的重要关切。(32)欧盟强调确保南海航行自由安全,这实际上是对美国提出的“南海航行自由”一定程度上的呼应。2016年3月11日,欧盟外交与安全政策高级代表费代丽卡·莫盖里尼就南海局势发展发表声明,明确表示“在南海‘争议’岛屿上部署军事设施将会影响南海地区安全甚至威胁该区域的飞行及航行自由,欧盟呼吁尽快结束南海地区‘军事化’,敦促有关各方以和平手段解决争端。”(33)从国际法层面看,欧盟强调有关各方依据国际法尤其是《公约》解决南海争端的主张与美国立场也基本一致。2015年10月,德国总理默克尔访问中国时,对中国不使用国际法手段解决南海争端表示疑问,她还强调德国希望保持南海航行自由与安全。(34)这一立场貌似公允,实际上对中国一贯强调的历史法理依据有欠考虑。总之,在南海问题上的共通认知促使欧盟积极回应并支持美国的南海政策。2012年7月12日,时任欧盟外交与安全政策高级代表凯瑟琳·阿什顿(Catherine Ashton)与美时任国务卿希拉里·克林顿在东盟地区论坛召开之际发表《关于亚太地区的共同声明》,宣称美欧双方在南海问题上持共同立场,敦促中国与东盟各国推动《南海各方行为准则》的签署,以和平方式解决南海主权领土争端。2016年2月,美国国防部负责南亚和东南亚的副助理国防部长希尔莱特和欧盟驻美使团政治处主任克劳斯·博策特(Klaus Botzet)在华盛顿战略和国际研究中心研讨会上,联合“警告”中国应遵守今年即将出结果的菲律宾“南海仲裁案”的裁决,否则将付出代价。博策特表示:“中国南海政策的效果是负面的,如果各国联合支持仲裁法庭的裁决,那么中国将难以忽视国际法影响。”(35)可见,欧洲与美国在南海问题上的立场存在重叠之处,双方存在一定程度的互动与协调。

第三,介入南海问题源于欧盟海洋安全战略转型的需要,有助于提升其在国际海洋事务中的领导作用,扩大其在国际体系中的政治影响力。自20世纪70年代起,欧盟就一直致力于介入域外海洋事务,1982年《公约》通过两年后,当时的欧洲共同体就加入了《公约》。此后,欧盟理事会积极向联合国递交文书,1998年2月,最终正式成为《公约》第一个也是唯一一个国际组织缔约方,这使得欧盟获得了参与国际海洋治理的主体资格,为其参与国际海洋事务提供了平台。(36)2007年和2009年,欧盟先后出台《欧盟海洋综合政策》和《欧盟海洋综合政策的国际拓展》两份“海洋蓝皮书”,明确提及东亚海洋事务是欧盟当前介入域外海洋事务的重点内容之一。欧盟积极介入域外海洋事务的最终目标是为了促进欧盟在国际海洋事务中的领导作用,在全球层面引领和主导全球海洋治理和国际海洋法的新发展,增强其参与国际海洋事务的合法性与话语权,进而稳固其在国际体系中的全球行为体角色。(37)正如日本防卫研究所高级研究员鹤冈路人所言,“只要欧盟有志于成为全球战略玩家,它就不可避免地介入到东亚政治安全中去。”(38)

在此背景下,尽管欧盟远离东南亚,但其自然而然地开始关注东南亚海洋事务,而南海不断升温的紧张局势也恰恰为欧盟在东南亚地区扮演重要国际角色提供了理想平台。其一,欧盟自身有意愿关注南海地区紧张局势。一直以来,欧盟在东南亚地区经济介入的深度和政治参与程度严重不匹配,(39)南海问题升温加之美国重返亚太的态势可谓在某种程度上“唤醒”了欧盟,欧盟进而开始关注南海地区的政治挑战。其二,越南、菲律宾等东盟国家在南海问题上倾向于寻求欧盟支持,这也为欧盟在南海问题上担任调停者提供了机遇。欧洲和平与安全研究与信息组研究员布鲁诺·海伦多夫(Bruno Hellendorff)就表示:“由于欧盟是中国主要的出口市场,越南、菲律宾等南海争端声索国试图借拉拢欧盟对中国施加潜在压力。”(40)其三,在南海领土争端问题上,东亚各国需要一个中立的调停者,相对于美国等域外大国,欧盟显然更适合担任这一角色。欧盟在东亚缺乏军事存在,而这恰恰也是一种“优势”,有助于打消南海争端各国对欧盟扮演调停者角色的顾虑。此外,欧盟在东亚领土争端调解方面也积累了相关经验,这相对于其他国家来说,也是一个优势。(41)其四,长期以来,欧盟与东盟一直保持较为密切的政治经济联系。早在1977年欧盟与东盟就已经建立对话关系,2007年双方对话关系升级为伙伴关系。目前,欧盟与东盟在政治安全、经济、社会文化等三大领域合作密切。因而,南海安全问题自然成为亚欧会议这一区域间机制的探讨议题。(42)

三、欧盟介入南海问题的未来前景

域外大国对南海问题的积极介入,使得南海地区形势愈来愈复杂。尽管欧盟不是南海声索国,但其毕竟是中国和东盟国家的重要经济伙伴,同时又是美国的重要拉拢对象,在南海周边地区具有一定影响力,其南海政策动向不容忽视。目前,欧盟已经在南海相关问题上表现出积极介入的政策意愿,这不可避免地会给南海局势的发展带来新的变数。未来欧盟介入南海问题的力度会不会进一步加大?其南海政策未来走向会不会对中国更具对抗性?这取决于多种因素共同作用的结果。在可预见的未来,欧盟对南海局势的介入,以下几点须予以关注。

第一,欧盟对南海地区安全格局走向和东南亚经济具有较高的政策敏感度,未来其参与南海事务更多地寻求以经济利益为核心的介入。长期以来,欧盟对东亚安全事务关注较少,很大程度上源于欧盟倾向于将东亚地区看作是市场而非敌人的思维模式。(43)然而当前,南海地区紧张局势已经引起了欧盟的警惕和担忧。20世纪80年代,东海和南海海域发生冲突事件的数量为4件,而仅仅在2010~2012年两年期间,就增至28件,其发展速度之快,令欧盟愈发关注南海地区形势,以确保其经济利益安全。(44)因此,在既有的南海政策相对落后于地区形势的发展情形下,欧盟势必加大对南海地区事务的介入力度。欧洲议会保守派议员查尔斯·谭诺克(Charles Tannock)就曾撰文指出:“欧盟在南海地区有相当大的利害关系,是应该投入更多的资源以发挥在南海地区的重要作用的时候了。”(45)但鉴于军事实力的制约和美国的军事介入,欧盟的介入更多地会体现在政治、经济、文化、法律等领域。尤其是欧盟当前重在推进自贸协定谈判,因而经济利益必然是欧盟介入的核心目标。从侧面来说,美国加强在南海地区的军事存在和保证其地区影响力的关键在于维持现状。与之相反,欧盟为了提升其国际地位则会更积极地参与南海地区安全治理。

第二,未来欧盟在南海地区发挥军事作用,加剧南海地区紧张局势的可能性虽然很低,但也不能排除。尽管欧盟在东南亚并无永久性驻军,其参与管理南海争端的能力也值得怀疑,但需要注意的是,一部分欧盟成员国与东南亚国家仍保持一定的军事联系且态度日趋强硬。例如,法国在印度洋和南太平洋存在海军部署,英国与澳大利亚、新西兰、马来西亚、新加坡缔结有多边军事协议,即1971年《五国防务安排协定》,英、澳、新三国对马来西亚和新加坡有防务义务。(46)2015年1月30日,英国外交大臣菲利普·哈蒙德(Philip Hammond)在新加坡南洋理工大学拉贾拉特南国际研究院发表演讲时表示,英国关注南海的安全问题,若英国在该地区的利益受到威胁,根据《五国防务安排协定》,英国将随时准备部署军事力量。(47)2016年4月18日,英国外交国务大臣斯瓦尔(Hugo Swire)则更为激进,声称:“南海紧张是由中国的强硬行动所造成,海牙仲裁庭就南海仲裁案的裁决对中菲双方均有约束力,英国将与美国一道支持仲裁判决。”(48)总体而言,由于欧盟27个成员国缺乏共同利益、一致协调和必要的军事能力,欧盟当前并不期待在南海地区发挥积极的军事作用,但不排除在英、法、德等国以及美国盟友因素影响下,通过军事手段介入南海地区事务的可能性。

第三,未来欧盟有可能针对菲律宾“南海仲裁案”,通过国际法向中国施压。欧盟历来奉行多边主义,主张通过国际法解决海洋争端,当前由于美国并未加入《公约》,欧盟正在有意无意将国际法作为介入南海问题的突破口。(49)尽管欧盟并非处在维护国际海洋秩序的中心位置,但是在参与国际海洋事务,尤其是在推动国际海洋法的新发展方面,欧盟一直走在国际社会的最前面。欧盟是国际法院、海牙国际常设仲裁庭和国际海洋法法庭三个联合国解决海洋争端的主要机构所在地。此外,欧盟还致力于利用联合国大会、《公约》缔约方会议和“海洋法非正式磋商进程”等国际平台以及其他多边和双边场合,围绕域外热点海洋事务,不断发出“欧盟声音”,并尝试在这些声音的基础上整合完善,提出关于海洋治理和国际海洋法发展的“欧盟方案”。(50)在此情形下,2016年常设仲裁法院的最终裁判结果将对欧盟政策一致性和支持基于规范和规则的国际秩序形成考验。

虽然未来欧盟在介入南海事务方面存在一些推进动力,有可能在南海地区事务上发挥更加积极的作用,但同时也存在一些制约因素。一是面临意愿趋强与能力欠缺之间的“鸿沟”。首先,欧盟成员国在南海问题上缺乏一致性,这将会对欧盟层面上统一的南海政策形成障碍。在南海争端上,英、法、德以及瑞典等国表现最为活跃,然而基于在东亚市场的竞争态势,其看法和立场也不尽一致;其他欧洲国家往往受国内政治影响而很少关注南海地区。显然,一致性问题是阻止欧盟在南海问题上发挥更有效作用的重要局限之一。2014年10月,在米兰亚欧首脑会议上,欧盟主要成员国在南海问题上的立场差异明显:德国强调贸易大国的自我定位,寻求在南海地区扮演中立的安全政策角色,主张将南海问题交由美国处理;法国则明确提出加强欧盟在亚太和南海地区的作用。(51)英国更为激进,早在2012年,英国外交大臣菲利普·哈蒙德就主张欧洲应部署军舰进入南海。(52)其次,欧盟处理自身事务的能力也存在不确定性。欧盟经济持续低迷,债务危机不断深化和蔓延,欧元区有可能面临解体,英国脱离欧盟的可能性也在增大,难民问题急剧恶化等现实问题都使得欧盟将长期关注内部事务,对外介入和行动的能力将持续下降。更有甚者,如果欧元区崩溃或英国脱离欧盟,这就意味着欧洲一体化的大倒退,欧盟实力的严重受损,内部冲突会逐渐增多。(53)届时,欧盟自顾不暇,更不用说介入南海问题了。

二是与美在南海问题上存在战略差异,不会过深介入南海局势。德国知名学者魏尔纳·韦登菲尔德(Werner Weidenfeld)就表示,“事实上,欧洲并不完全认同美国对东亚安全及南海地区的政策评估,不愿参与美国对冲中国的策略。”(54)欧盟在南海问题上心存顾虑,担心过度追随美国可能会导致中美走向对抗,南海局势失控将危及自身利益,以及自身会因此承担更多责任。欧盟在南海地区的兴趣主要在于经济,由于中国的经济分量和地位,欧盟对与中国发展经济关系更为重视。中国是欧盟最大进口来源国和第二大贸易伙伴,2015年中欧贸易额为5210亿欧元,占欧盟贸易总额15%,仅次于美国(占欧盟贸易总额18%)。(55)由于中国对于欧洲的经济重要性日益增大,甚至有欧洲专家认为欧美合作的重要性已经让位于欧中合作。(56)当前美国在南海问题上一味鼓动欧盟“紧跟”美方口径,在一定程度上就引起了欧盟的担忧。欧盟驻美大使戴维·奥沙利文(David O'Sullivan)就明确指出:“统一口径并不总是具有建设性。南海地区最不需要的就是更多战舰,我不认为我们对地区安全做出的贡献应该是这个。”(57)尽管部分由于美国施压的原因,欧盟于2012年7月12日同美国发表《关于亚太地区的共同声明》,但由于担心过度刺激中国,其在南海问题上的用语相对谨慎。在美国的要求下,欧盟想要成为美国一个有用的盟友,但同时也不想放弃其相对中立的地位,完全站到中国对立面。因此,欧盟在南海问题上保持与美协调,既有回应美国要求,维护南海地区和平稳定的考虑,还有传达欧盟关切,影响美国南海政策的想法。慕尼黑安全会议主席沃尔夫冈·伊申格尔(Wolfgang Ischinger)的看法就较为恰当地表达了欧盟的立场:“鉴于美国亚太及南海政策的急剧变化,欧盟应能在其中拥有更多行动空间。欧盟在南海地区可以成为帮助南海地区实现稳定的伙伴而非强权。欧盟在南海问题上是发挥积极建设性的时候了,就此需要跟美国进行磋商互动。这样的主动参与可以防止美国的南海政策过于专注军事威胁,而忘记了中国是一个政治经济伙伴。”(58)欧洲的战略家们认为“虽然在安全和国际法领域,欧盟是美国密切合作的伙伴,但这不应妨碍欧盟在南海问题上自主发挥建设性作用。过分追随美国是无益的,因为美国在地区安全事务中不是中立的一方。”(59)尽管欧美在南海问题上存在不少共识,双方立场也非常接近,但这并不代表双方的政策和立场完全一致。美国在南海问题上制衡中国意图明显,但欧盟并无意与中国产生直接冲突,更没有遏制中国的战略企图和能力。例如,尽管美国敦促欧盟要发出更强力的声明来指责中国在南海行动,但欧盟一直不愿意公开批评中国,毕竟其正寻求从中国获得高达100亿美元的投资,以帮助振兴欧盟低迷的经济。(60)由此可以预见,虽然欧盟与美国就南海问题发表了联合声明,但它却很难做出与中国对抗的决定。尤其是中欧关系经过40年的发展历程,更大范围、更深层次、更高水平的合作共赢和战略依存态势已经形成。前欧盟外交与安全政策高级代表凯瑟琳·阿什顿就强调“中欧保持繁荣离不开对方,主张将双方关系塑造成为21世纪具有决定意义的伙伴关系”(61)。这就决定了欧盟在南海问题上不会完全追随美国,其介入南海问题是有限度的。

四、结语

总的来说,欧盟介入南海问题源于其海洋战略转型的需要,由其在地区的经济和安全利益考量决定,同时深受美国“亚太再平衡”战略的压力和带动。欧盟通过频繁发布外交政策声明、与南海地区国家进行武器交易、支持菲律宾“南海仲裁案”等途径向中国施压,给南海问题的解决带来了新的不确定因素,并对南海地区安全格局的走势产生了一定影响。未来欧盟的南海政策将受多重因素影响,包括美国的压力和带动、“南海仲裁案”的最终判决、欧盟的意愿和能力以及国际形势的演变等,但从整体上看,欧盟不会过深介入南海事务。不过,可以肯定的是,欧盟介入南海问题,其中虽然有美国的推动,但更多是出于自身经济安全利益的考虑和海洋战略转型的需要。今后很长一段时期,欧盟在南海问题上给中国“制造麻烦”可能成为一种“新常态”,中国对此必须保持关注。

注释:

①目前国内学界尚未有专门探究欧盟介入南海问题的研究成果,笔者仅找到一篇涉及欧盟介入东南亚海洋事务的论著。参见刘衡:“介入域外海洋事务:欧盟海洋战略转型”,《世界经济与政治》,2015年第10期,第76~81页。国外参见Gerhard Will,“Distant Partners:Europe and the South China Sea”,in Enrico Fels,ed.,Power Politics in Asia’s Contested Waters:Territorial Disputes in the South China Sea,Switzerland:Springer International Publishing,2016,pp.469-493; Mathieu Duchtel,“Europe and Maritime Security in the South China Sea:Beyond Principled Statements?”,Asia Policy,Vol.21,No.1,2016,pp.54-58.

②Takako Ueta,“EU Policy toward Asia and the Pacific:A View from Japan”,Robert Schuman Centre for Advanced Studies,EUI Working Paper,RSCAS,2013,p.6.

③Mathieu Duchtel,“Europe and Maritime Security in the South China Sea:Beyond Principled Statements?”,Asia Policy,Vol.21,No.1,2016,p.55.

④US State Department,“U.S.-EU Statement on the Asia-Pacific Region”,July 12,2012,http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2012/07/194896.htm.(上网时间:2016年2月26日)

⑤“Press Statement by the President of the European Commission Jean-Claude Juncker,the President of the European Council Donald Tusk and the Prime Minister of Viet Nam Nguyen Tan Dung”,Government World,December 2,2015,http://www.government-world.com/press-statement-by-the-president-of-the-european-commission-jean-claude-juncker-the-president-of-the-european-council-donald-tusk-and-the-prime-minister-of-viet-nam-nguyen-tan-dung/.(上网时间:2016年2月25日)

⑥“Remarks by President Barroso Followmg His Meeting with President Benigno Aquino III of the Philippines”,Press Release Point,September 15,2014,http://www.pressreleasepoint.com/remarks-president-barroso-following-his-meeting-president-benigno-aquino-iii-philippines.(上网时间:2016年2月25日)

⑦刘衡:“介入域外海洋事务:欧盟海洋战略转型”,《世界经济与政治》,2015年第10期,第77~78页。

⑧Aiswarya Lakshmi,“US,Australia and EU Warn China on South China Sea”,Maritime Professional,February 19,2016,http://www.maritimeprofessional.com/news/australia-warn-china-south-china-285341.(上网时间:2016年2月26日)

⑨Mathieu Duchtel,“Europe and Maritime Security in the South China Sea:Beyond Principled Statements?”,Asia Policy,Vol.21,No.1,2016,p.58.

⑩雷永强:“欧盟东亚安全政策研究”,外交学院硕士学位论文,2015年,第10页。

(11)Axel Berkofsky,“The EU in Asian Security-No Cannons and Boots,Lots of Aid and Cash”,Korea Review of International Studies,2014,http://gsis.korea.ac.kr/wp-content/uploads/2015/06/17-1-02-Axel-Berkofsky.pdf.(上网时间:2016年3月5日)

(12)Wendell Minnick,“Europe Dominates Navy Ship Sales in SE Asia”,Defense News,June 18,2015,http://www.defensenews.com/story/defense/naval/ships/2015/06/18/ship-sales-southeast-asia-europe-dominates-us-lcs-corvette/71053316/.(上网时间:2016年3月5日)

(13)任琳、程然然:“欧盟东南亚政策论析”,《欧洲研究》,2015年第3期,第32页。

(14)Mathieu Duchtel,“Europe and Maritime Security in the South China Sea:Beyond Principled Statements?”,Asia Policy,Vol.21,No.1,2016,p.57.

(15)Ibid.

(16)Takako Ueta,“EU Policy toward Asia and the Pacific:A View from Japan”,Robert Schuman Centre for Advanced Studies,EUI Working Paper RSCAS,2013,p.7.

(17)[美]约翰·米尔斯海默著,王义桅、唐小松译:《大国政治的悲剧》,上海人民出版社,2014年版,第420~422页。

(18)Herman Van Rompuy,“The Power of the Union:Europe,Its Neighborhood and the World”,Chatham House,May 29,2012,https://www.chathamhouse.org/sites/files/chathamhouse/public/Meetings/Meeting%20Transcripts/310512vanrompuy.pdf.(上网时间:2016年3月2日)

(19)Matthew Ribar,“A Study in Distraction:Europe’s Pivot to Asia”,International Policy Digest,July 11,2014,http://intpolicydigest.org/2014/07/11/study-distraction-europe-s-pivot-asia/.(上网时间:2016年3月5日)

(20)“2015年中国保持欧盟第二大贸易伙伴、最大进口来源国”,中华人民共和国商务部网站,2016年4月1日,http://smfws.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201604/20160401288690.shtml.(上网时间:2016年4月28日)

(21)“不超五年中国将取代美国成为欧盟最大贸易伙伴”,中国网,2016年3月31日,http://www.china.com.cn/newphoto/news/2016-03/31/content_38150401.htm.(上网时间:2016年4月28日)

(22)中华人民共和国商务部:“欧盟与东盟经贸关系取得积极进展”,中华人民共和国商务部网站,2016年4月1日,http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201603/20160301271921.shtml.(上网时间:2016年4月28日)

(23)“EU Lends its Support to ASEAN Over South China Sea Disputes”,ASEAN Briefing,May 24,2013,http://www.aseanbriefing.com/news/2013/05/24/eu-lends-its-support-to-asean-over-south-china-sea-disputes.html.(上网时间:2016年4月29日)

(24)“欧盟与越南达成自由贸易协议”,人民网,2015年8月4日,http://world.people.com.cn/n/2015/0804/c1002-27410894.html.(上网时间:2016年2月28日)

(25)Gerhard Will,“Distant Partners:Europe and the South China Sea”,in Enrico Fels,ed.,Power Politics in Asia’s Contested Waters:Territorial Disputes in the South China Sea,Switzerland:Springer International Publishing,2016,p.475.

(26)“EU Urges Peaceful Settlement in South China Sea”,Yahoo News,November 7,2015,https://sg.news.yahoo.com/eu-urges-peaceful-settlement-south-china-sea-204348958.html.(上网时间:2016年4月28日)

(27)Gerhard Will,“Distant Partners:Europe and the South China Sea”,in Enrico Fels,ed.,Power Politics in Asia’s Contested Waters:Territorial Disputes in the South China Sea,Switzerland:Springer International Publishing,2016,p.475.

(28)这里主要指的是中国从2013年9月开始在南海7个岛礁进行土地复垦、基础设施建设、所谓的“岛礁军事化”,域外大国和东南亚相关国家反应强烈并且指责中国的行为过于激进和强硬。参见邢瑞利、刘艳峰:“中国南海岛礁建设与域外大国反应”,《国际关系研究》,2015年第5期,第140~152页。

(29)Daewon Ohn and Mason Richey,“The Future of the EU’s Security Role in a Transformed East Asia”,Korean Journal of Defense Analysis,Vol.24,No.2,2012,p.2.

(30)“欧美老伙伴面临新考验”,新华网,2013年2月4日,http://news.xinhuanet.com/world/2013-02/04/c_124316560.htm.(上网时间:2016年2月27日)

(31)David Brunnstrom and Idrees Ali,“U.S.Says Europeans could Help more in South China Sea Dispute”,July 30,2015,https://ca.news.yahoo.com/u-says-europeans-could-help-more-south-china-003110715.html.(上网时间:2016年4月29日)

(32)Council of The European Union,“Guidelines on the EU’s Foreign and Security Policy in East Asia”,June 15,2012,http://collections.europarchive.org/ukparliament/20090701100701/http:/parliament.uk/documents/upload/C.138FCORammell4.pdf.(上网时间:2016年4月29日)

(33)European Union,“End militarization of South China Sea”,March 13,2016,http://www.rappler.com/world/regions/asia-pacific/125681-european-union-militarization-south-china-sea.(上网时间:2016年3月16日)

(34)Shannon Tiezzi,“In China,Germany’s Merkel Talks Trade,Syria,and South China Sea”,The Diplomat,October 31,2015,http://thediplomat.com/2015/11/in-china-germanys-merkel-talks-trade-syria-and-south-china-sea/.(上网时间:2016年4月29日)

(35)David Brunnstrom,“U.S.and EU warn China on Need to Respect South China Sea Ruling”,February 18,2016,https://www.yahoo.com/news/u-eu-warn-china-respect-south-china-sea-002649891.html?ref=gs.(上网时间:2016年4月29日)

(36)刘衡:“介入域外海洋事务:欧盟海洋战略转型”,《世界经济与政治》,2015年第10期,第62页。

(37)刘衡:“介入域外海洋事务:欧盟海洋战略转型”,《世界经济与政治》,2015年第10期,第62页。

(38)Daniel Keohane,“The EU’s Role in East Asian Security”,in Patryk Pawlak,ed.,Look East,Act East:Transatlantic Agendas in the Asia Pacific,Report,No.13,Brussels:European Union Institute for Security Studies,2012,p.47.

(39)一些学者将欧盟在东南亚地区的外交政策描述为“经济上的巨人,政治和军事上的侏儒”,参见:Daewon Ohn and Mason Richey,“The Future of the EU’s Security Role in a Transformed East Asia”,Korean Journal of Defense Analysis,Vol.24,No.2,2012,pp.1-14.

(40)Bruno Hellendorff & Truong-Minh Vu,“Opportunities for EU-ASEAN Cooperation in the South China Sea?”,CSIS Asia Program,October 16,2014,http://cogitasia.com/opportunities-for-eu-asean-cooperation-in-the-south-china-sea/.(上网时间:2016年4月30日)

(41)欧盟在处理东亚领土争端中积累了相关经验,例如,欧盟曾在2005年签署和平协议的印度尼西亚亚齐冲突解决过程中发挥了重大作用。2005年9月6日,欧盟理事会通过了旨在采取联合行动的共同外交与安全政策643号议案,决定组建218人规模的亚齐监督团,到亚齐执行监督任务,最终顺利了长达25年的印尼亚齐冲突。此外,欧盟在柬埔寨、斯里兰卡、菲律宾和东帝汶冲突中也发挥了重要作用。具体参见:薛力、肖欢容:“冷战后欧盟的冲突干预:以亚洲为例”,《欧洲研究》,2014年第1期,第71~84页。

(42)Rüland Jürgen,“ASEAN and the European Union:A Bumpy Interregional Relationship,ZEI Discussion Papers C95”,Regionalism International,2001,p.4.

(43)Daniel Keohane,“The EU’s Role in East Asian Security”,in Patryk Pawlak,ed.,Look East,Act East:Transatlantic Agendas in the Asia Pacific,Report,No.13,Brussels:European Union Institute for Security Studies,2012,p.46.

(44)Thomas Wright,“Outlaw of the Sea”,Foreign Affairs,August 7,2012,https://www.foreignaffairs.com/articles/oceans/2012-08-07/outlaw-sea?goback=.gde_3224002_member_143954731.(上网时间:2016年3月5日)

(45)Charles Tannock,“Tensions in South China Sea Require more Active Role from Europe”,EU News and Policy Debates Across Languages,February 18,2016,http://www.euractiv.com/section/global-europe/opinion/tensions-in-south-china-sea-require-more-active-role-from-europe/.(上网时间:2016年3月15日)

(46)Axel Berkofsky,“The EU in Asian Security-No Cannons and Boots,Lots of Aid and Cash”,Korea Review of International Studies,2014,http://gsis.korea.ac.kr/wp-content/uploads/2015/06/17-1-02-Axel-Berkofsky.pdf.(上网时间:2016年3月5日)

(47)Philip Hammond,“Foreign Secretary’s Speech on the UK in Asia Pacific”,January 30,2015,https://www.gov.uk/government/speeches/foreign-secretarys-speech-on-the-uk-in-asia-pacific.(上网时间:2016年3月5日)

(48)David Brunnstrom,“Britain says South China Sea Arbitration Ruling must be Binding”,The Straits Times,April 19,2016,http://www.straitstimes.com/world/europe/britain-says-south-china-sea-arbitration-ruling-must-be-binding.(上网时间:2016年4月30日)

(49)Daniel Keohane,“The EU’s Role in East Asian Security”,in Patryk Pawlak,ed.,Look East,Act East:Transatlantic Agendas in the Asia Pacific,Report,No.13,Brussels:European Union Institute for Security Studies,2012,p.49.

(50)刘衡:“介入域外海洋事务:欧盟海洋战略转型”,《世界经济与政治》,2015年第10期,第63页。

(51)刘丽荣:“中国应如何看待欧盟介入亚洲安全的新路径”,复旦大学国际问题研究院,2014年10月27日,http://www.mpa.fudan.edu.cn/_s150/18/41/c6897a71745/page.psp.(上网时间:2016年4月30日)

(52)Observer Research Foundation,“Exploring Europe’s Role In The South China Sea-Interview”,Eurasia Review,http://www.eurasiareview.com/04092012-exploring-europes-role-in-the-south-china-sea-interview/.(上网时间:2016年4月30日)

(53)张健:“试析欧盟在美国亚太战略中的角色”,《现代国际关系》,2013年第5期,第23页。

(54)Werner Weidenfeld,“Asia’s Rise Means We must Re-Think EU-US Relations”,February 1,2007,http://europesworld.org/2007/02/01/asias-rise-means-we-must-re-think-eu-us-relations/#.VyawP-yEAzA.(上网时间:2016年5月2日)

(55)中华人民共和国商务部:“2015年中国保持欧盟第二大贸易伙伴、最大进口来源国”,中华人民共和国商务部网站,2016年4月1日,http://smfws.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201604/20160401288690.shtml.(上网时间:2016年4月28日)

(56)Patryk Pawlak and Eleni Ekmektsioglou,“Transatlantic strategies in the Asia Pacific”,European Union Institute for Security Studies,June 12,2012,http://www.iss.europa.eu/publications/detail/article/transatlantic-strategies-in-the-asia-pacific/.(上网时间:2016年3月16日)

(57)David Brunnstrom and Idrees Ali,“U.S.Says Europeans could Help more in South China Sea Dispute”,July 30,2015,https://ca.news.yahoo.com/u-says-europeans-could-help-more-south-china-003110715.html.(上网时间:2016年4月29日)

(58)张健:“试析欧盟在美国亚太战略中的角色”,《现代国际关系》,2013年第5期,第21页。

(59)Frans-Paul van der Putten,“The European Union,ASEAN,and the US-China Power Rivalry”,Global Observatory,May 29,2013,https://theglobalobservatory.org/2013/05/the-eu-asean-and-the-us-china-power-rivalry/.(上网时间:2015年5月2日)

(60)Robin Emmott,“Europe Warns against Escalation in South China Sea Dispute”,November 6,2015,https://www.yahoo.com/news/eus-mogherini-calls-settlement-south-china-sea-dispute-123118091.html?ref=gs.(上网时间:2016年4月30日)

(61)Andrew Rettman,“Ashton Designates Six New‘Strategic Partners’”,EU Observer,September 16,2010,https://euobserver.com/institutional/30828.(上网时间:2016年5月2日)