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美国南海“航行自由行动”的国内争论及政策逻辑
发布日期:2017-05-22    作者:齐皓    来源:《现代国际关系》2016年第11期

摘要:美国的“航行自由行动”从2015年以来已经成为加剧中美南海争端的最主要因素,从2015年10月至今,美国军舰在中国南海岛礁附近进行了四次“航行自由行动”。针对这些“航行自由行动”,美国内批评声音明显,对于南海“航行自由行动”应挑战哪些对象,行动的国际法基础是什么,应该如何定义和定位针对中国南海岛礁的“航行自由行动”,美国国内都存有极大分歧。白宫和美军方试图维持对“航行自由”的承诺,但在实践中却难以保持行动的连续性并明确行动意图。南海仲裁案之后,中国与东盟南海声索国达成共识,希望通过谈判缓解海洋争端引发的关系紧张,这种情况下,美国有可能直接介入,根据仲裁结果采取挑战程度不同的“航行自由行动”,并且“航行自由行动”有可能成为未来美国在南海对中国施压的最主要手段。

关键词:南海争端;航行自由行动;无害通过;南海仲裁案

从2009年美国高调介入南海争端开始,“航行自由”(FON)一直是中美就南海问题争论的重点,但这个争论更多地停留在外交层面上的相互指责,并且美国在中国南海进行的“航行自由行动”(FONOP)一直保持低调。但从2015年上半年开始,“航行自由”成为美国南海政策中出现频率最高的关键词,政界和军界强硬派主张尽快在中国南沙岛礁附近进行“航行自由”宣示行动,关于是否以及何时何地展开行动的辩论持续有半年之久,其背景是中国在南沙岛礁展开大规模扩建工程,美国担心中国以这些岛礁为基地,大幅度提升在南海的军事投射能力。从2015年10月至今,美国军舰在中国实际控制的南海岛礁附近海域共进行了四次“航行自由行动”,前三次分别在南沙渚碧礁、西沙中建岛和南沙永暑礁的周边12海里内,第四次在西沙中建岛和永兴岛附近海域。美方宣称,2015年10月的“航行自由行动”是自2012年以来,美国军舰首次在南沙岛礁附近海域执行“航行自由行动”。①在菲律宾起诉中国的,主要涉及南沙群岛的南海仲裁案做出最终裁决之后,美军尚未在中国南沙岛礁附近进行“航行自由行动”,美国接下来是否会在南沙采取更具挑战性的行为值得关注。本文试图在梳理美国国内对“航行自由行动”的争论基础上,讨论美国“航行自由行动”的自相矛盾和模糊性,解读美国通过这些行动所传递出的政策信号,最后分析在南海仲裁案判决出炉后,美国可以采取哪些具体的“航行自由行动”维护其在南海的“最高国家利益”。②

一、美国内关于南海“航行自由行动”的三个争论

关于从2015年10月至2016年5月,美军在南海针对中国进行的三次“航行自由行动”,美国国内存在很大争论,③主要围绕三个问题展开,一是在渚碧礁附近海域进行的“航行自由行动”的性质和意图;二是如何定义和定位针对中国南沙岛礁的“航行自由行动”;三是美军为何至今不愿在南沙岛礁附近海域执行“正常通过”性质的“航行自由行动”,这种态度的动机是什么?针对这些问题,美国内强硬派人士甚至认为,美军迄今为止没有在南海针对中国控制的岛礁进行一次真正的“航行自由行动”,这种行为向东南亚的其他南海声索国和美国其他亚洲盟国传递了模糊不清的信号,有损美国的战略信誉。

争论之一是美国渚碧礁“航行自由行动”的性质和意图。美国内关于第一次“航行自由行动”性质和挑战目标的争论最为激烈。2015年10月,美国军舰“拉森”号在渚碧礁周围海域进行第一次巡航之后,一些华盛顿重要智库,例如战略与国际研究中心(CSIS)和新美国安全中心(CNAS)等机构长期关注南海问题的研究人员认为美军成功地进行了“航行自由行动”,挑战了中国对渚碧礁附近海域“过分”的海洋权利主张,即渚碧礁作为低潮高地,不应享有12海里领海。④但不久,随着美国一些主流媒体基于军方消息来源对这次巡航细节的披露,这些智库研究人员认识到美国在渚碧礁附近海域仅仅进行了“无害通过”,⑤或者至少认为这次“航行自由行动”的性质是不确定的。⑥美军行动在美国国内遭致大量批评,批评者认为这次“航行自由行动”事实上承认了渚碧礁拥有12海里领海,这种挑战对象模糊不清的“航行自由行动”会带来更大的负面效应,向中国传递错误的信号。⑦这种说法在美国国内引发了激烈的争论,争论主要围绕此次“航行自由行动”的国际法基础、战略合理性以及可能带来的风险等问题展开。

美军的行为是否在事实上承认中国控制的渚碧礁享有12海里领海?这个问题引发并贯穿了对一次行动性质和意图的争论。这个说法受到美国一些著名智库研究人员的反驳,战略与国际研究中心的高级研究员葛莱仪(Bonnie Claser)和海军战争学院的彼得·达顿(Peter Dutton)认为,美军此次行动的基础是《联合国海洋法公约》(以下简称“公约”)和南沙海洋地貌的复杂性。他们分析,渚碧礁的地理位置使美国军方认为需要承认该礁拥有12海里领海。渚碧礁处于附近另一块无人控制的礁石铁线东礁(Sandy Cay)的12海里内,⑧按照“公约”,渚碧礁的低潮线可作为基线扩展这块礁石的领海,因此渚碧礁本身就可享有12海里领海。⑨因此,“拉森”号此次“航行自由行动”的目的不是挑战渚碧礁是否享有12海里领海,而是进行符合国际法的自由巡航,表明中国在南沙修建人工岛不会改变美国在南海海域和空中的行为方式。另外,他们还提到中国国内法律规定其他国家军舰在其领海内“无害通过”需提前报批,这不符合国际法,因此这次行动也是对这项“过分权利主张”的挑战。⑩

葛莱仪和达顿试图从国际法的角度对美军的行为做出合理性解释,但前后观点自相矛盾,且不能解释美军言行的矛盾和模糊。一是在针对渚碧礁的“航行自由行动”刚刚结束后,葛莱仪与迈克尔·格林(Michael Green)及格雷戈里·波林(Gregory Poling)共同发表了一篇关于此次行动的问答说明,文中提到这次巡航的目的是表明渚碧礁作为低潮高地,不应享有12海里领海。(11)但与这个观点相矛盾,葛莱仪在后来与达顿的文章中对美军“无害通过”行为又做出了合理性解释,即美军认识到渚碧礁处于其他享有领海的岛礁的12海里内,按照“公约”,美军舰在渚碧礁周围就不能享有像在公海上一样的权利。按照这个思路,CSIS之前的分析应该指出美军第一次“航行自由行动”的国际法漏洞,或者事后纠正之前分析的失误。

二是根据“公约”的相关条款,如果美军仅仅是挑战中国或其他一些国家关于通过12海里领海必须事前申请并得到批准的规定,那么可以选择没有法律争议的岛屿或礁石附近海域进行自由航行。但即使如此,美军的行为也会给外界造成“言行不一”的印象。美国一直认为其他国家对进入12海里领海需要事前通报的规定违背“公约”关于“无害通过”的相关条款,这之前美国也多次到西沙群岛进行类似性质的“航行自由行动”。但这次行动前美国对南海的关注重点明显不同,美国担心中国利用扩建的南沙岛礁对周边海域提出“过分权利主张”,认为应该在这些岛礁附近进行“正常通过”性质的“航行自由行动”,向中国清晰表明这些岛礁不享有领海或专属经济区,因此采取“无害通过”方式与行动的目的不符。(12)

三是葛莱仪和达顿的文章虽然为美军的行为作了合理性解释,但和很多其他智库学者的观点一样,他们认为军方需要说明这次行动的法律基础和所要传达的信息。(13)而军方非但没有尝试澄清这次“航行自由行动”的性质,反而以模糊的方式应对外界,尤其是美国国内的质疑。(14)美国国防部长卡特(Ashton Carter)事后在参议院军事委员会作证时,回避说明这次“航行自由行动”的具体针对对象、方式以及意图。(15)关于美军舰在渚碧礁12海里内的通过方式,美国防部官员前后给出的说法也是自相矛盾的,不愿意清楚表明“拉森”号采用的是“无害通过”方式。(16)根据美国一些媒体披露,白宫在国防部和太平洋司令部提交的执行自由航行任务的多项选择中,决定在渚碧礁附近12海里内实施“无害通过”,并且白宫指示美国防部在行动结束后不要对外说明南海自由巡航的具体细节。(17)

针对葛莱仪和达顿的分析,美国海军战争学院的两位学者劳尔·佩德罗佐(Raul Pedrozo)和詹姆斯·克拉斯卡(James Kraska)指出了这种合理性解释的法律漏洞和美军“无害通过”行为的可疑之处。他们认为,即使基于国际法,在渚碧礁周围巡航也不应采取“无害通过”方式,具体理由,一是按照“公约”第13条,处于大陆或岛屿12海里领海内的低潮高地可以扩展前者的领海,使其本身享有12海里领海,但铁线东礁既不是大陆也不符合岛屿的定义,因此不能成为渚碧礁拥有12海里领海的基础。即使认为渚碧礁可以作为铁线东礁的寄生型低潮高地(parasitic LTE)享有12海里领海,但前提条件是一国同时拥有铁线东礁和渚碧礁的主权,一个国家的岛屿或礁石不能支撑另一个国家控制的低潮高地拥有12海里领海,美军的行为可以被理解为承认中国同时拥有渚碧礁和铁线东礁的主权。二是根据“公约”第3条,国家需要“建立领海”,即宣布领海基线,但无论中国还是其他南海声索国都没有宣布南沙岛礁的领海范围,因此美国无论采取什么行为,都与“公约”相关规定无关。三是无论任何岛礁是否拥有12海里领海,其前提条件是沿岸国家拥有对岛礁的主权,而南沙岛礁的主权是存在争议的。关于“拉森”号是否挑战了中国关于进入领海需要事前通报的规定,他们认为有证据表明,美军在行动前将信息泄露给媒体,这导致中国军舰在“拉森”号靠近渚碧礁之前已经做好准备,这将任务本身和美国士兵的安全置于风险中。(18)

以上两位学者的说法也是从国际法出发,但却对美军行为的恰当性做出完全不同结论。不论他们对国际法的理解是否正确,他们的观点说明另外一种政策倾向的存在,即虽然美国表示对南海主权争端不持立场,但可以从两个角度理解,一是不参与或于涉主权争端,二是不承认任何国家的南海主权,在当前尤其是不承认中国对南海的主权,这可以最大限度地便利美国在南海的“航行自由”。

争论之二是如何定义和定位“航行自由行动”。美国内对第一次南沙“航行自由行动”的争论本质上源于对“航行自由行动”是什么的分歧,这种分歧不仅出现在智库学者中间,还表现在军方和白宫之间。在渚碧礁周边海域进行第一次行动之前,美国的“航行自由”计划一直保持较为低调的状态。美国国防部每年会发布“年度航行自由报告”,但这些报告没有具体的行动细节,内容仅限于针对哪些国家的“过分权利主张”展开了“航行自由行动。(19)自美国开始以维护“航行自由”为由介入南海争端之后,虽然中美两国一直在争论什么是“航行自由”,中国是否威胁到南海的“航行自由”,(20)但直到2015年9月“拉森”号巡航渚碧礁之后,“航行自由”才真正成为中美南海争端的焦点。这个问题不仅对中美关系造成严重影响,还在美国国内引发巨大争论,而争论的重点包括两个问题,一是如何定义“航行自由行动”,二是应该如何定位“航行自由行动”,尤其是在南海争端的背景下。

首先,关于什么是“航行自由”,美国国内存在明显不同的意见。按照官方解释,“航行自由计划”是一项从1983年开始执行的政策,根据“公约”中所体现的利益平衡性,规定美国在全世界范围内行使航行和飞越的权利和自由。美国不会默许其他国家采取单边行动,限制国际社会在航行、飞越以及其他公海使用方面的权利。(21)这只是关于“航行自由”定义的一般性陈述。但针对南海,根据“航行自由计划”,美军可以进行哪些具体的“航行自由行动”?按照CSIS的解释,在四种情形下,美军可以展开“航行自由行动”。一是“无害通过”;二是在处于任何岛屿或礁石领海外的低潮高地周围,外国舰船可以自由通过、停留或不受限制地展开任何活动;三是在岛屿的专属经济区内,外国舰船可以展开任何军事活动;四是外国飞机可以在享有领海的岛礁的12海里外上空自由飞越。(22)

与CSIS的解释完全不同,一些军方人士对“航行自由行动”的解释虽然也建立在国际法的基础上,但其范围有更加严格的界定,也更加强调“航行自由”的挑战性质。在他们看来,“自由航行”与“无害通过”是两种完全不同性质的行为,传统的“航行自由行动”是反应性的信息表达,目的是挑战而不是承认,即挑战对方所有的“非法权利主张”,像在公海上一样行事。(23)按照他们的理解,不存在没有军事行为的“航行自由行动”,这在事实上与美国官方定义的“航行自由行动”有出入,但却代表很大一部分军方人士的看法。从另外一个角度解读军方人士的看法,即如果针对中国控制的南沙岛礁展开“航行自由行动”,“无害通过”不应成为一个选择。上文中海军战争学院两位学者佩德罗佐和克拉斯卡对“公约”的理解也支持了这一说法,他们认为,领海不是自动生成的,沿岸国和岛礁所有国必须明确说明领海的范围,如果没有明确的界定,其他国家的舰船可以像在公海一样行使任何权利。(24)按照这个逻辑,“无害通过”不应该被包括在针对部分南沙岛礁的“航行自由”计划中。

其次,在中美南海争端不断尖锐的情况下,应如何定位“航行自由行动”,美国内对这个问题也存在明显的分歧。美政府高层官员不断重复对南海领土争端和主权不持任何立场,但有必要维护南海的航行自由,按照美国国务院亚太事务助理国务卿拉塞尔(Daniel Russell)的说法,“如果世界上最强大的海军不能在国际法允许的地方自由航行,那么其他小国的军舰能怎么样?”(25)基于这个理由,美国希望“航行自由行动”的定位是完全基于国际法的例行性巡航,不特别针对任何国家,不会受其他因素干扰。但在实际操作中如何实现这个目标,军方和行政部门存在很大分歧。(26)从军方的角度出发,“航行自由”作为已经存在几十年的例行性军事计划,应由国防部自行决定如何实施,(27)过多地考虑政治因素会破坏美国的战略信誉。一些智库研究者认为,“航行自由行动”的目的应该被理解为法律和外交性的,而不是军事行动。如果将“航行自由”作为在重要航道维护国际法的日常事务,而不是意在反对中国的军事行动,行动应该是定期的,并且避免高调宣布。为实现这个目的,不应该因地区政治事件,例如领导人峰会或国事访问而推迟或取消既定的“航行自由行动”。(28)

这些设想虽然建立在维护习惯国际法的基础上,但在南海争端的紧张程度不断加剧的情况下,不免过于理想化。在白宫看来,“航行自由行动”不可能不受到政治和外交因素的影响,尤其是针对中国南沙岛礁采取的巡航,需要考虑到中美关系稳定。实际上,在第一次南沙巡航之前,美国军方不断受到来自国内的压力,要求解释为什么还没有在南沙采取“航行自由行动”。(29)在美军方提供的多种“航行自由行动”选项中,白宫最终选择最不具挑战性并且性质模糊的“无害通过”。这些都说明针对中国的“航行自由行动”很难放在维护习惯国际法的“日常行动”层面上考虑。

另外,关于是否公布美军在南海实施“航行自由行动”的细节,美国内也存在分歧。赞同在南海采取更加强硬政策的学者认为中国的行为损害南海的航行自由,美国从维护航道安全和战略信誉的角度出发,需要传递更明确的政策信号,清晰地向中国和其他相关东盟国家表明美国的态度,因此要在每一次“航行自由行动”后详细说明所挑战的对象以及行动的法律基础,避免外界对美国的战略意图产生误解。赞同将“航行自由行动”作为例行事务的观点认为,“航行自由”关系到任务本身和人员的安全,并且每次行动都包含极其复杂的技术细节,军方没有必要在事后公布行动的全部情况,但需要说明所挑战的国家和哪些具体的“权利主张”。(30)

争论之三是“航行自由行动”为何回避美济礁。关于美军南海“航行自由行动”,一直存在的一个问题是为什么不选择美济礁作为巡航对象。这个问题的基础是美济礁在南沙岛礁中的独特地位和美国在南海的战略意图,关于这两点,美国内有比较一致的认识。首先,根据CSIS的“亚洲海上透明倡议”项目对南沙岛礁变化的跟踪,在所有的南沙岛礁中,中国在美济礁上的扩建面积最大。另外,美济礁是唯一由中国控制的,不在其他岛礁12海里内的低潮高地。(31)如果选择美济礁,美军可以在其周围海域开展任何活动,以清晰表明美国不承认中国控制的低潮高地有12海里领海。其次在战略层面上,从美国的角度出发,最大限度地表明美国对南海“航行自由”的承诺,可以使得美国的南海政策更加清晰,有利于增强东盟国家对美国的战略信任,维护美国在这一地区的影响力,防止中国军事能力继续扩展对地区战略稳定的影响。

华盛顿智库关注南海的学者普遍认为,美军针对中国南海岛礁的第二次“航行自由行动”有可能而且应该直接挑战没有任何法律争议的南沙岛礁的附近海域,即美济礁。但与这些学者的分析相左,美军后来的两次“航行自由行动”都回避了美济礁。2016年1月美军在中国控制的西沙中建岛附近进行了自由巡航。中建岛完全符合“公约”关于岛屿的定义,因此不仅拥有12海里领海,还拥有200海里专属经济区,美军只能选择“无害通过”方式。因中国台湾和越南同时宣称对中建岛拥有主权,美军宣称此次“航行自由行动”不是单针对中国。(32)美军第三次“航行自由行动”选择了南沙永暑礁附近海域,美方认为永暑礁是礁石,可以享有12海里领海,因此仍采用“无害通过”方式。

在第三次“航行自由行动”后,关于美军为什么仍然不选择没有争议的美济礁附近海域,美国内有两种猜测。一是认为奥巴马政府的主要动机是规避风险,奥巴马在其任期的最后一年,不希望中美关系出现重大的危机。这种观点认为奥巴马将“无害通过”的“航行自由”宣示视为降低危机升级可能性的选择,因此要避免在美济礁附近海域的行动,否则美国必须开展有军事活动的“正常通过”。二是认为奥巴马政府希望在常设仲裁庭针对南沙低潮高地的权利做出判决后再采取行动,以增强其行动的合法性。在仲裁之后,美国很有可能在美济礁附近海域内开展军事行动,向中国释放明确信号,即美国不会承认这些低潮高地拥有12海里领海,而中国难以宣称美军在美济礁附近进行有军事行动的“正常通过”是挑衅行为。(33)这种说法的合理性在于美方虽然认为中国在南沙的岛礁建设大大改变了原有岛礁状态,但是很多岛礁不能确定其原有状态,以及应该享有的周边海域权利,虽然菲律宾和其他东盟声索国可以提供相关证据,仍需仲裁庭做出判断。

二、对美国内争论的认识与对美国“航行自由行动”逻辑的分析

基于美国内对“航行自由行动”的以上争论,可以分别得出以下几点认识。第一,美国内对于第一次南沙“航行自由行动”所选择的目标,针对不同目标可以挑战哪些“过分权利主张”,如何理解这次行动的国际法基础,甚至如何理解“公约”的相关条款都存在很大分歧。美军事后的言行矛盾更说明第一次针对中国南沙岛礁的“航行自由行动”可能没有按照其原有意图选择挑战的对象和方式。

第二,从美国关于如何定位“航行自由行动”的争论以及对“航行自由”的实践来看,美国对中国采取的“航行自由行动”不可避免地陷入悖论。美国如果想借“航行自由行动”向外界传递明确的政策信号,就有必要在每次行动后说明挑战的具体对象,即哪些国家的“过分权利主张”,但美国政府的态度表明考虑到政治和外交因素,这一点难以做到。按一些智库研究人员主张,可根据美国官方对“航行自由行动”的定位,强调航行自由的历史惯例,定期实施例行性的“航行自由行动”但不公布行动细节,但迄今为止美军针对中国南沙岛礁“航行自由行动”的间断性说明美国也很难以平常心态对待这个政策。美国政府对“航行自由行动”的犹豫表现出很明显的政策两难,既要表明维护“航行自由”的态度,又因某些外在因素不能保持行动的连续性和例行性,既希望通过“航行自由”传递政策信号,在某些情况下又不能明确所要传达的信息。

第三,与前两个问题不同,关于是否在美济礁周围进行“航行自由行动”,美国内有较大程度的共识,即认为巡航美济礁是一个最能清晰表明美国态度的选择。但是否做出这一选择,取决于奥巴马总统或下届政府对规避风险和国际法基础的考虑,这两个因素如何影响美国政府接下来的南海“航行自由政策”尚不清楚。

“航行自由”虽然被定义为美国在全球范围内针对海上规则的政策宣示,但在南海的行动必然被置于美国南海政策和中美关系的大背景下。虽然“航行自由行动”只是美国南海政策的一部分,但美国国内关于这个问题的争论可以被视为美国南海政策争论的缩影,所有的争论都指向一个问题,即美国是否应该在南海采取更加明确的政策,挑战中国的“过分权利主张”,因此“航行自由行动”以及由此导致的争论对于预测美国未来的南海政策有重要意义。从这些争论和美国的具体行动中,可以总结出一些美国“航行自由行动”的基本逻辑。首先,美国虽然对一些具体行动采取模糊的态度,但其目标相对清晰,主要包括三点。一是维护亚太地区军事力量的平衡,或者说维护美国在这方面的主导地位。南海作为沟通几个大洋的重要航道,对美国保持战略优势有关键意义,以“航行自由”为名可以使美军最大限度地扩展在南海的活动区域,监视中国在南海地区的军事行为,即美国指责的所谓“南海军事化”。(34)二是美国可以借助宣示“航行自由”向地区盟国和伙伴国家表明美国在南海地区的军事存在,这不同于具体的安全承诺,但却可以表明美国有能力和意愿维护地区安全秩序。三是借“航行自由”彰显美国遵守并践行国际法、维护海洋航行规则的形象,以此对中国形成压力,敦促中国维持现状。简单总结以上目标,即从军事、外交和国际法三个方面对中国施加影响。

从2015年10月至今,美国在南海针对中国岛礁进行的四次“航行自由行动”都符合以上逻辑。中国在南沙渚碧礁、永暑礁和美济礁修建三条飞机跑道,这些已成为美军主要的针对对象。按照一些美国学者的观点,如果政府考虑政治和外交因素,仍不愿在美济礁附近海域进行“航行自由行动”,那么渚碧礁和永暑礁就是顺理成章的选择。(35)关于第二次“航行自由行动”,其地点的选择耐人寻味,西沙群岛长期由中国控制,其周边海域边界已经明确,并且美国也清楚这一点。在批评中国扩建南沙岛礁的氛围下,美国在西沙采取行动说明它开始担心中国利用对西沙群岛的实际控制,扩展海上力量,而之前美国声称发现中国在永兴岛部署导弹系统,这可以部分解释美国针对中建岛的巡航。另外,美国还配合以外交和法律公关,讨论美国“航行自由行动”的合法性,东盟国家以及其他美国亚太盟国配合美国“航行自由行动”的可能性,(36)或者在展开具体行动前后与地区国家进行联合军事演习,表明美国的战略意图。

其次,美国内部的争论体现出不同的南海政策取向,是否在南海对中国更加强硬,这一讨论长期存在,(37)因此,前三次“航行自由行动”只能表现出美国南海政策逻辑的一部分。“公约”本身存在的规则漏洞必然造成不同的解读,这些技术层面上的不同理解都可以作为美军“航行自由行动”的基础,关键在于美国决策者如何认识南海问题的重要性以及这个问题如何影响中美关系。换句话说,“航行自由”在实际操作中存在多种选择,采取什么挑战水平的行动可能取决于多种因素,包括美国决策者对中国行为的认知是否发生质变,中国与相关东盟国家的关系变化,以及美国与东盟之间相互认识的变化。具体来说,美国是否认定中国将不断加强南沙岛礁的军事化程度,东盟能否继续作为美国制衡中国的有效中介,美国是否会根据东盟国家的需要加强对南海安全的承诺,这些因素将共同决定美国做出反应的程度和性质。

再次,美国的“航行自由行动”将成为未来中美南海政策博弈的焦点,这由几个因素共同决定。其一,美国政府对是否针对中国南沙岛礁进行“航行自由行动”的踌躇态度和媒体的长期密切关注使得“航行自由”的性质已经发生转变,从美国政府以及大部分学者所希望定位的历史性、例行性行动变为更有针对性的军事行为和外交宣示,在这种氛围下,美国对“航行自由行动”不特别针对中国的说辞很难自圆其说,“航行自由”已经成为美国在南海与中国博弈的主要手段。

其二,在南海问题上,美国虽然有多种政策选择,但“航行自由行动”是最为直接和明确的手段。“航行自由行动”与其他行为,例如军事演习或经济制裁的威慑效应不同,可以直接挑战中国的政策主张。按照美国官方的说法,美国不会停止已经开始的“航行自由行动”。(38)另外,针对美军过去三次的“航行自由行动”,美国国内的质疑始终存在,主要问题包括美军仍然采取最没有挑战性的“无害通过”宣示“航行自由”,为什么类似行动不能定期执行,如何解释对类似行动的推迟或取消。(39)即使美军澄清类似“航行自由行动”的法律基础,减少其政治色彩,也难以回应外界的质疑。

其三,从前三次的“航行自由行动”来看,美方在具体行动中可能释放不同的信息,这些信息可以成为中美沟通的基础。例如,上文中提到的海军战争学院两位学者指责美军提前将渚碧礁行动信息泄露给媒体,使得中国有所准备,这个行为如果属实,可以被视为通过第三方传递意图,管控潜在风险的一种手段。关于美方是否在行动后公布细节,包括挑战目标和性质,美国政府内部也不存在定论。例如,美军方在渚碧礁巡航后虽然刻意保持沉默,美国国防部发布的2015美国“自由航行年度报告”表明,美国在2015年的“航行自由行动”不包括挑战中国控制的岛礁是否享有12海里领海。(40)另外,美国国防部长卡特在给麦凯恩的回信中承认了这次“航行自由行动”采取了“无害通过”方式,但他在信中尝试降低“航行自由行动”细节的重要性,并没有满足在每次行动后做详细说明的要求。但在第二次针对中建岛的“航行自由行动”之后,美军及时发布了这次行动的信息,包括行动展开地点,行动的性质以及行动挑战何种“过分权利主张”,避免了像第一次行动后,因保持沉默而导致的外界猜测。(41)对于第三次行动,美军也采取了同样的做法。这说明美军根据不同情况选择性地向外界释放信息,中国如何理解这些信息可能反过来影响美国行动的逻辑。

三、美国“航行自由行动”的政策走向及对中国的影响

在临时仲裁庭就南海仲裁案做出判决后,美国立即表示这一判决具有法律约束性,希望各方遵守仲裁结果。美国在仲裁判决后采取的主要施压方式被美国学者称为“外交孤立和羞辱”,即拉拢区域国家支持仲裁判决。(42)除此之外,美国还与几个区域外盟国在这个问题上加强外交沟通,东盟峰会外长会期间与日本和澳大利亚发布三边声明,除表示支持仲裁结果外,另一个重点是呼吁所有国家尊重航行和飞越自由。(43)但迄今为止,美国尚未采取任何实质性行动以表示其将执行仲裁结果,这似乎可以证实华盛顿智库对美军行为原因的第二种猜测,即白宫不希望中美关系因南海严重恶化。

南海仲裁后美国外交攻势的效果不佳已经在美国内引发讨论,美国学者注意到,仲裁后大部分东盟国家仅表示要遵守国际法,和平解决争端,而没有明确表明要中国遵守仲裁结果。(44)事实上,在中国暂停扩建南沙岛礁并派驻人员之后,中国与东盟南海声索国之间的矛盾已经有所缓解,美国利用东盟与中国对抗的政策效应大打折扣,因此美国内大量观点认为,进行“正常通过”性质的“航行自由行动”是一个现实的或者说必然的选择,美国不能一边宣布支持南海仲裁结果,同时又无所作为,或继续在南沙采取“无害通过”的“航行自由行动”,暗示性地承认中国在南沙的主权主张。(45)即使一些认同现有“航行自由行动”效果的观点也认为,美国不能在这个问题上长期保持模糊态度,如果要使“航行自由”计划成为一个有效的手段,美国最终需要挑战所有“过分的海洋权利主张”,并且避免使“航行自由”过于政治化。(46)

这种观点在美国国内已经得到政界强硬派的附和,阿拉斯加州国会参议员丹·沙利文(Dan Sullivan)要求奥巴马政府在仲裁后派遣军舰到美济礁附近执行有军事行动的“航行自由行动”。(47)另外,美国国内一直有观点认为奥巴马政府之前或推迟,或实施挑战程度较低的“航行自由行动”,主要动机是维持中美关系稳定,为解决一些重要国际问题或者为两国领导人见面创造良好气氛。按照这个逻辑,在G20峰会和东盟领导人峰会之后,美国有可能在南沙展开更具挑衅性的“航行自由行动”,升级的“航行自由行动”可能成为美军巡航南海的常态,而关于如何继续“航行自由行动”,南海仲裁裁决将成为美军行为的主要依据。

菲律宾起诉中国的南海仲裁案涉及三项主要内容,分别是中国“九段线”主张违背“公约”,中国在南沙控制的部分岛礁不应享有12海里领海或专属经济区以及中国损害了菲律宾在其专属经济区和大陆架海域内的合法权利。(48)首先,仲裁庭判决“九段线”主张不符合《联合国海洋法公约》的相关条款,其象征意义虽大,但只停留在法律宣示层面,中国没有明确说明“九段线”内涉及中国主权的具体内容,并且仲裁庭也无权就南海主权争端做出裁决。针对这条裁决,美国除发表外交声明外,无法展开具体行动,或者说美国针对这一判决“无的放矢”;其次中国已经暂停在南沙扩建岛礁,并宣布不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其他自然构造上采取居住活动。(49)最近中国还与东盟国家针对南海争端达成两项成果,分别是“中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针”和“中国与东盟国家关于在南海适用《海上意外相遇规则》的联合声明”。(50)这些进展将使得中国和东盟其他南海声索国的紧张关系有所缓解,自2009年以来美国利用中国与东盟分歧介入南海争端的政策效应有可能逐渐下降,如果这种“离岸平衡”政策难以为继,美国很有可能选择直接介入。按照美国的说法,中国在南沙扩建岛礁对航行自由的影响以及中国在南海的军事化措施,是美国在南海最为关切的问题。(51)针对这两个问题,“航行自由行动”可能成为美国接下来唯一能够采取的直接介入手段,而主要针对目标将是中国所控制的部分南沙岛礁的地位。

临时仲裁庭裁决中国在南沙控制的所有岛礁都不符合岛屿特征,因此不能拥有专属经济区和大陆架,并且其中四个岛礁为低潮高地,不能享有12海里领海。(52)基于这个判决,美国可以在南沙实现最大程度的“航行自由”。但在实际操作中,美军有可能采取挑战程度不同的“航行自由行动”。一是继续在南沙进行与第一次行动类似的“航行自由行动”,表明美国维护“航行自由”的态度。这种选择的问题在于美国内的强硬派会质疑并要求军方澄清哪些“航行自由”需要维护,甚至批评政府为规避风险损害美国战略信誉。二是在仲裁庭认定的低潮高地或其他岛礁的200海里内,12海里外进行有军事活动的自由航行。美国可以以此执行仲裁庭关于中国控制的南沙岛礁没有专属经济区的判决。三是在仲裁庭认定的低潮高地的12海里海域内进行有军事活动的自由航行,这等于完全否认中国部分南沙岛礁所拥有的周边海权。这种情况下,中美发生军事摩擦的可能性大大增加,妥协的余地降到最小。

从美国内对“航行自由行动”的争论可以发现,美国针对南海岛礁的“航行自由行动”变数很大。虽然奥巴马的总统任期即将结束,但从长期来看,考虑到南海仲裁结果和中国在南海继续扩展军事能力的可能,无论在外交还是军事行动层面,除继续加强与亚太国家的军事安全合作之外,“航行自由”仍有可能是美国政府未来南海政策的重点,美军会持续地进行“航行自由行动”。美军最近的行为证明了这一点。2016年10月21日,接受美军第三舰队指令的“迪凯特”号驱逐舰在西沙中建岛和永兴岛附近海域巡航。虽然至今美国军方没有明确说明这次行动的性质和挑战的目标,但这次行动的两个意外之处耐人寻味,一是这是自二战结束以来,美国军舰第一次接受总部设在圣地亚哥的第三舰队指令,(53)在亚太地区执行任务;二是菲律宾总统杜特尔特刚刚访华,中菲关系全面改善,美国此时在与南海仲裁案无关的西沙进行自由巡航。这两点说明美国很可能在加强对南海的军事部署,但避免采取更有刺激性的行为,继续通过美国宣称的“例行性”行动维持在南海的存在。

在南海问题上,中美虽然存在基本的默契,即避免因南海争端引发大规模冲突甚或战争,但美军的“航行自由行动”会加剧中美关系的紧张程度和发生军事摩擦的风险。中美各自都赋予南海极高的重要性,中国更加关切南海岛礁主权,美国虽表示对主权争端不持立场并且宣称其“航行自由行动”是建立在国际法基础上,但按照美国的理解,中国对南海岛礁及其附近海域的主权主张威胁到美国定义的“航行自由”,美国的行动事实上是在挑战中国的南海主权,中美在这个问题上的矛盾将长期存在。在实际操作中,针对美国在南海采取不同水平或性质的“航行自由行动”,中国需要做出不同水平的外交和军事政策预案,更有针对性地管控中美南海争端。

注释:

①Gregory B.Poling,"The US Just Sent an Important Message in the South China Sea",http://www.businessinsider.com/the-us-just-sent-an-important-message-in-the-south-china-sea-2015-10.(上网时间:2015年10月28日)

②美国国安会亚洲事务高级主任康达在战略与国际研究中心(CSIS)召开的南海研讨会上表示,美国已向中国表明,南海为美国最高国家利益。Remarks by Daniel J.Kritenbrink,Senior Director for Asian Affairs,National Security Council,CSIS's 6th South China Sea Conference,July 12,2016.

③关于2016年10月21日美军在西沙中建岛和永兴岛附近进行的“航行自由行动”,美军至今没有明确其性质和挑战目标,美国内对这次行动的讨论很少,主要是对其意图的猜测。

④Bonnie S.Glaser,Michael J.Green,Gregory B.Poling,"The U.S.Asserts Freedom of Navigation in the South China Sea",https://www.csis.org/analysis/us-asserts-freedom-navigation-south-china-sea.(上网时间:2015年10月27日)

⑤对于无害通过,《联合国海洋法公约》第19条第2款作了具体规定,外国船舶在领海内进行下列任何一种活动,其通过就不是无害通过:a.对沿海国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力,或以任何其他违反《联合国宪章》所体现的国际法原则的方式进行武力威胁或使用武力;b.以任何种类的武器进行任何操练或演习;c.任何目的在于搜集情报使沿海国的防务或安全受损害的行为;d.任何目的在于影响沿海国防务或安全的宣传行为;e.在船上起落或接载任何飞机;f.在船上发射、降落或接载任何军事装置;g.违反沿海国海关、财政、移民或卫生的法律和规章,上下任何商品、货币或人员;h.违反本公约规定的任何故意和严重的污染行为;i.任何捕鱼活动;j.进行研究或测量活动;k.任何目的在于干扰沿海国任何通讯系统或任何其他设施或设备的行为;l.与通过没有直接关系的任何其他活动。

⑥美国新美国安全中心的高级研究员米拉·拉普—胡珀(Mira Rapp-Hooper)认为媒体证据来源不足以证明“拉森”号就是采取了“无害通过”方式,除没有展开军事行动外,没有消息证明“拉森”号是快速连续通过渚碧礁周围12海里,这也是“无害通过”的必要条件。Mira Rapp-Hooper,"What Did the Navy Do in the South China Sea",http://www.cnas.org/opinion/what-did-the-navy-do-in-the-south-china-sea#.V7zkeGPy-1Y.(上网时间:2015年11月4日)

⑦Julian Ku,"The U.S.Navy's Innocent Passage in the South China Sea May Have Actually Strengthened China's Sketchy Territorial Claims",https://www.lawfareblog.com/us-navys-innocent-passage-south-china-sea-may-have-actually-strengthened-chinas-sketchy-territorial.(上网时间:2015年11月4日)

⑧关于Sandy Cay的中文名称和地貌性质,南海仲裁结果中援引中国的航海资料给出了明确的说明,"PCA Case N°2013-19,In the Matter of the South China Sea Arbitrat",July 12,2016,p.188.

⑨渚碧礁还在菲律宾控制的南沙中业岛12海里内。如果按照葛莱仪和达顿对《联合国海洋法公约》的理解,渚碧礁还可以扩展中业岛的领海。

⑩Bonnie S.Glaser,Peter A.Dutton,"The U.S.Navy's Freedom of Navigation Operation around Subi Reef:Deciphering U.S.Signaling",http://nationalinterest.org/feature/the-us-navy's-freedom-navigation-operation-around-subi-reef-14272.(上网时间:2015年11月6日)

(11)Michael Green,Bonnie Glaser and Gregory Poling,"The U.S.Asserts Freedom of Navigation in the South China Sea",https://amti.csis.org/the-u-s-asserts-freedom-of-navigation-in-the-south-china-sea/.(上网时间:2015年10月27日)

(12)Mira Rapp-Hooper,"Washington's Message in the South China Sea",http://www.cnas.org/opinion/washingtons-message-in-the-south-china-sea#.V7focWPy-1Y.(上网时间:2015年11月25日)

(13)Bonnie S.Glaser,Peter A.Dutton,"The U.S.Navy's Freedom of Navigation Operation around Subi Reef:Deciphering U.S.Signaling",http://nationalinterest.org/feature/the-us-navy's-freedom-navigation-operation-around-subi-reef-14272.(上网时间:2015年11月6日).

(14)美国参议院军事委员会主席麦凯恩(John McCain)针对渚碧礁的“航行自由行动”写信质询国防部长卡特,请他说明关于这次巡航要挑战的“过分权利主张”是什么,“拉森”号是否按照“无害通过”规则行动。"John McCain Asks Pentagon to Publicly Explain South China Sea Patrol",http://www.newsweek.com/john-mccain-asks-pentagon-publicly-clarify-intent-behind-south-china-sea-393171.(上网时间:2015年11月11日)

(15)Sam LaGrone,"U.S.South China Sea Freedom of Navigation Missions Included Passage Near Vietnamese,Philippine Claims",https://news.usni.org/2015/10/27/u-s-south-china-sea-freedom-of-navigation-missions-included-passage-near-vietnamese-philippine-claims.(上网时间:2015年10月27日)

(16)Sam LaGrone,"U.S.South China Sea Freedom of Navigation Missions Included Passage Near Vietnamese,Philippine Claims",https://news.usni.org/2015/10/27/u-s-south-china-sea-freedom-of-navigation-missions-included-passage-near-vietnamese-philippine-claims.(上网时间:2015年10月27日)

(17)Sam LaGrone,"U.S.Destroyer Made an 'Innocent Passage' Near Chinese South China Sea Artificial Island in Recent Mission",https://news.usni.org/2015/11/02/u-s-destroyer-made-an-innocent-passage-near-chinese-south-chia-sea-artificial-island-in-recent-mission.(上网时间:2015年11月2日)

(18)Raul "Pete" Pedrozo,James Kraska,"Can't Anybody Play This Game? U.S.FON Operations and Law of the Sea",https://www.lawfareblog.com/cant-anybody-play-game-us-fon-operations-and-law-sea.(上网时间:2015年11月11日)

(19)参见美国国防部发布的“年度航行自由报告”,http://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON.(上网时间:2016年11月5日)

(20)Edward Schwarck,"China vs.America:The 'Freedom of Navigation' Debate",http://nationalinterest.org/blog/the-buzz.(上网时间:2014年8月21日)

(21)U.S.Department of State,"Maritime Security and Navigation",http://www.state.gov/e/oes/ocns/opa/maritimesecurity/.(上网时间:2016年6月30日)

(22)"A Freedom of Navigation Primer for the Spratly Islands",https://amti.csis.org/fonops-primer/.(上网时间:2016年5月15日)

(23)Joseph A.Bosco,"Are Freedom of Navigation and Innocent Passage Really the Same?" http://thediplomat.com/2016/02/are-freedom-of-navigation-operations-and-innocent-passage-really-the-same/.(上网时间:2016年3月20日)

(24)Raul "Pete" Pedrozo,James Kraska,"Can't Anybody Play This Game? U.S.FON Operations and Law of the Sea",https://www.lawfareblog.com/cant-anybody-play-game-us-fon-operations-and-law-sea.(上网时间:2015年11月11日)

(25)"U.S.Conducts Third FONOP in the South China Sea",http://www.the-american-interest.com/2016/05/10/u-s-conducts-another-foanp-in-the-south-china-sea/.(上网时间:2016年5月11日)

(26)Austin Wright,Bryan Bender,"Obama Team,Military at Odds Over South China Sea",http://www.politico.com/story/2015/07/barack-obama-administration-navy-pentagon-odds-south-china-sea-120865.(上网时间:2015年7月31日)

(27)Joseph A.Bosco,"Are Freedom of Navigation and Innocent Passage Really the Same?" http://thediplomat.com/2016/02/are-freedom-of-navigation-operations-and-innocent-passage-really-the-same/.(上网时间:2016年3月20日)

(28)Mira Rapp-Hooper,"Washington's Message in the South China Sea",http://www.cnas.org/opinion/washingtons-message-in-the-south-china-sea#.V7kK3GPy-1Y.(上网时间:2015年11月25日)

(29)United States Senate,"Hearing to Receive Testimony on Maritime Security Strategy in the Asia-Pacific Region",http://www.armedservices.senate.gov/imo/media/doc/15-72%20-%209-17-15a.pdf.(上网时间:2015年9月17日)

(30)Mira Rapp-Hooper,"Washington's Message in the South China Sea",http://www.cnas.org/opinion/washingtons-message-in-the-south-china-sea#.V7kK3GPy-1Y.(上网时间:2015年11月25日)

(31)Zack Cooper,Bonnie Glaser,"How China Picks Its Next Move in the South China Sea",http://nationalinterest.org/feature/how-america-picks-its-next-move-the-south-china-sea-16153.(上网时间:2016年5月11日)

(32)Sam LaGrone,"U.S.Destroyer Challenges More Chinese South China Sea Claims in New Freedom of Navigation Operation",https://news.usni.org/2016/01/30/u-s-destroyer-challenges-more-chinese-south-china-sea-claims-in-new-freedom-of-navigation-operation.(上网时间:2016年1月30日)

(33)Zack Cooper,Bonnie Glaser,"How China Picks Its Next Move in the South China Sea",http://nationalinterest.org/feature/how-america-picks-its-next-move-the-south-china-sea-16153.(上网时间:2016年5月11日)

(34)Mira Rapp-Hooper,Patrick M.Cronin,"American Strategy in the South China Sea:Time to Define 'Militarization' and 'Coercion'",http://www.cnas.org/opinion/american-strategy-in-the-south-china-sea-time-to-define-militarization-and-coercion#.V71AGmPy-1Y.(上网时间:2015年9月23日)

(35)Zack Cooper,Bonnie Glaser,"How China Picks Its Next Move in the South China Sea",http://nationaliuterest.org/feature/how-america-picks-its-next-move-the-south-china-sea-16153.(上网时间:2016年5月11日)

(36)Jonathan G.Odom,"How the U.S.FON Program Is Lawful and Legitimate",https://amti.csis.org/how-the-u-s-fon-program-is-lawful-and-legitimate/; Tetsuo Kotani,"Can Japan Join U.S.Freedom of Navigation Operations in the South China Sea",https://amti.csis.org/can-japan-join-u-s-freedom-of-navigation-operations-in-the-south-china-sea/;"South China Sea:U.S.Admiral Joseph Aucoin Urges Australia to Launch 'Freedom of Navigation' Operation",http://www.radioanstralia.net.au/international/2016-O2-22/south-china-sea-us-admiral-joseph-aucoin-urges-australia-to-launch-freedom-of-navigation-operation/1550768.(上网时间:2016年2月22日)

(37)关于美国国内对南海政策的部分争论,参见陶文钊:“美国对华政策大辩论”,《现代国际关系》,2016年第1期,第21~22页。

(38)美国国防部长卡特在2015年12月给麦凯恩的回信中表示,他认为与挑战哪些具体的“过分权利主张”相比,表明“航行自由”不能被限制更加重要,而且美军会继续在全世界继续“航行自由行动”,南沙也不例外。"Document:SECDEF Carter Letter to McCain on South China Sea Freedom of Navigation Operation",https://news.usni.org/2016/01/05/document-secdef-carter-letter-to-mccain-on-south-chins-sea-freedom-of-navigation-operation.(上网时间:2016年1月5日)

(39)Frances Martel,"U.S.Cancelled Anti- China 'Freedom of Navigation' Operation in South China Sea",http://www.breitbart.com/national-security/2016/04/28/u-s-cancels-anti-china-freedom-navigation-operatian-south-china-sea/; Ankit Panda," The US Cancelled a Scheduled FONOP in the South China Sea.What Now",http://thediplomat.com/2016/04/the-us-cancelled-a-scheduled-fonop-in-the-sonth-china-sea-what-now/.(上网时间:2016年4月28日)

(40)U.S.Department of Defense,"Freedom of Navigation(FON) Report for Fiscal Year"(FY) 2015,2016,http://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/gsa/cwmd/FON_Report_FY15.pdf.(上网时间:2016年4月19日)

(41)Gregory Poling,"South China Sea FONOP 2.0:A Step in the Right Direction",https://amti.csis.org/sonth-china-sea-fonop-2-0-a-step-in-the-right-direction/.(上网时间:2016年2月1日)

(42)Julian Ku,"U.S.Response to the South China Sea Arbitration and the Limits of the Diplomatic 'Shamefare' Option",https://www.lawfareblog.com/us-response-south-china-sea-arbitration-and-limits-diplomatic-shamefare-optian.(上网时间:2016年7月19日)

(43)U.S.Department of State,"Joint Statement of the Japan-United States-Australia Trilateral Strategic Dialogue",http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/07/260442.htm.(上网时间:2016年7月25日)

(44)Julian Ku,"U.S.Response to the South China Sea Arbitration and the Limits of the Diplomatic 'Shamefare' Option",https://www.lawfareblog.com/us-response-south-china-sea-arbitration-and-limits-diplomatic-shamefare-option.(上网时间:2016年7月19日)

(45)Julian Ku,"Possible U.S.Responses to the South China Sea Arbitration Award:The Aggressive FONOPs Option",https://www.lawfareblog.com/possible-us-respenses-south-china-sea-arbitration-award-aggressive-fonops-option.(上网时间:2016年7月13日)

(46)Gregory Poling,"South China Sea FONOP 2.0:A Step in the Right Direction",https://amti.csis.org/south-china-sea-fonop-2-0-a-step-in-the-right-direction/.(上网时间:2016年2月2日)

(47)Sam LaGrone,"Senator Wants Navy Freedom of Navigation Operation Past Mischief Reef",https://news.uani.org/2016/07/12/senator-wants-navy-freedom-navigation-operation-past-mischief-reef-soon.(上网时间:2016年7月12日)

(48)"PCA Case N°2013-19,In the Matter of the South China Sea Arbitration",July 12,2016,pp.2-3.

(49)“中国与东盟国家发表联合声明强调《南海各方行为宣言》重要作用”,http://world.huanqin.com/hot/2016-07/9224864.html.(上网时间:2016年7月25日)

(50)“落实《南海各方行为宣言》第13次高官会在中国满洲里举行”,http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/wjbxw/t1389417.htm.(上网时间:2016年8月16日)

(51)Mira Rapp-Hooper,Patrick M.Cronin,"American Strategy in the South China Sea:Time to Define 'Militarization' and 'Coercion'",http://www.cnas.org/opinion/american-strategy-in-the-south-china-sea-time-to-define-militarization-and-coercion#.V7r3XWPy-1Y.(上网时间:2015年9月23日)

(52)"PCA Case N°2013-19,In the Matter of the South China Sea Arbitration",July 12,2016,p.174.

(53)Sam LaGrone,"U.S.Warship Conducts South China Sea Freedom of Navigation Operation," https://news.usni.org/2016/10/21/u-s-warship-conducts-south-china-sea-freedom-navigation-operation.(上网时间:2016年10月21日)