社科网首页|客户端|官方微博|报刊投稿|邮箱 中国社会科学网
中国边疆网 > 西北边疆 > 论“一带一路”战略视野下边疆治理现代化
论“一带一路”战略视野下边疆治理现代化
发布日期:2017-01-23    作者:姚德超 冯道军    来源:《内蒙古社会科学》2016年第1期

摘要:边疆治理现代化是“一带一路”战略实施的重要保障。由于边疆治理的传统理念正经受冲击、边疆治理的传统结构正面临解体、边疆治理体制的功能正逐渐弱化,边疆治理的现代化转型面临着严峻挑战。基于国家治理现代化方略与“一带一路”战略框架和现代治理思潮的高度契合性,理念革新、结构重组、体系重构与能力重塑是边疆治理现代化转型的基本路径。在“一带一路”建设中重塑现代治理技术,有助于推进边疆治理的整体性现代化。

关键词:“一带一路”战略;边疆治理现代化;治理体系与治理能力

边疆治理现代化既是国家治理现代化的基本诉求,又充分体现了国家治理现代化的进程与水平。在党中央提出“一带一路”战略之后,边疆治理现代化更是被赋予了新的时代意义,它必将成为我国构建全方位开放的新格局,深度融入世界经济体系,积极探索全球治理新模式的战略支点。在此视野下,加强边疆建设、推进边疆治理的现代化转型,既是一项重大而紧迫的实践课题,又是边疆理论研究应当重视的焦点议题。

一、“一带一路”战略中的边疆

边疆是一个内涵丰富且在动态中不断发展的概念。历史上的边疆,是指地理上远离王朝统治核心区域的边远区域,也是王朝国家与邻国接壤的地区;在政治意义上是指国家政治统治系统的神经末梢与周边传感器[1](P.59);由于区域居民多为少数民族群体,形成了自己独特的民族习俗、文化传统,因而边疆被赋予了丰富而深厚的文化和道德涵义[2];此外,边疆还具有独特的经济与社会内涵。总体来看,传统意义上的边疆概念主要是指一种客观存在的实体,在形态上主要是指陆地边疆,即国家相对于统治中心区域的领土边缘部分[3](P.6)。如今,人们的边疆观已经由一维陆疆向二维海疆和三维天疆拓展,认为边疆是“一个以历史、民族、国家为基础并由陆疆、海疆和天疆组成的立体空间”[4](PP.50~55)的“硬边疆”。而以无形边疆或虚拟边疆形式存在的“软边疆”概念也逐渐进入人们的视野。

所谓“软边疆”,是指“三位一体的‘硬边疆’以内代表人民的国家利益为中心的政治、经济、文化、社会、信息、战略等因素的总和”[4](PP.50~55)。相应地,“软边疆”包括了“硬边疆”以外的政治边疆、经济边疆、文化边疆、社会边疆、信息边疆与战略边疆等 多种形态。“软边疆”是从保障国家利益的角度出发对边疆概念的重构,充分突显出全球化、信息化、国际形势深刻变化背景下无形或虚拟要素对国家边疆安全与国家利益的影响,无疑具有一定的合理性。但是,“软边疆”概念在某种程度上模糊了边疆的内在属性与独特性,无限扩大了边疆的外延,能否成为边疆理论的基本范畴,仍需进一步检验。事实上,虽然“软边疆”概念强调了边疆形态的无形或虚拟构成要素,但仍然离不开实体或物质形态边疆的依托。尽管边疆地区具有边缘特性,但无论其地域范围有多大均属于国家的疆域范围。为了巩固政权与行使主权,国家就必须将政权系统延伸到边疆地区,并且在合理确定行政区划的基础上建立地方政权。从实践角度看,人们更倾向于依照行政区划来界定边疆。

在现行省级行政区划中,我国与周边国家接壤的陆路地区包括云南、广西、西藏、新疆、内蒙古、甘肃、黑龙江、吉林、辽宁9个省区,这9个省区也常常被视为边疆省份。本文从行政区划的角度使用边疆的概念。在国际合作共建“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”(简称“一带一路”)的战略构想中,国内各地区被明确纳入线路版图的省区有18个,而9个边疆省区全部位列其中,在数量上占据一半且多数被赋予清晰的定位。以西南地区为例,广西要形成21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户;云南要打造大湄公河次区域经济合作新高地,建设成为面向南亚、东南亚的辐射中心;西藏承担着推进与尼泊尔等国家边境贸易和旅游文化合作的重任。

边疆地区被纳入“一带一路”战略实施线路版图,部分取决于其具有的巨大发展动力与潜力,更取决于其天然的区位特点与地缘优势。“一带一路”战略是中国积极探索国际合作共赢新路径与全球治理新模式的大胆尝试,着眼于中国与周边国家、沿线国家,是集利益、命运与责任于一体的复合型国际共同体的视野。而边疆地区是中国连接周边国家的门户,也是中国走向欧亚非大陆及附近海洋的重要纽带。如果边疆地区缺席,中国与国际社会命运共同体的“经络”自然会被切断,“一带一路”建设也就无法走出国门成为一种协商共建的一国际化、全球化的治理行为。正是这种天然的地缘优势,赋予了边疆地区在“一带一路”战略实施中的独特地位。

二、边疆治理现代化及其战略意义

边疆地区要担当起在“一带一路”建设中的责任与使命,发挥出在“一带一路”建设中的功能与作用,就必须加快推进治理变革,实现边疆治理的现代化转型。所谓边疆治理现代化,就是树立现代的理念、思维与精神,建立更为科学、完善的组织与制度体系,运用现代的、与时俱进的技术、手段与措施,开展边疆治理并实现边疆公共事务的治理目标。现代化的边疆治理至少包含理念、体系、能力三个维度的内容。理念现代化是指摒弃传统统治、管制理念,确立边疆治理的多元平等、协商共治的理念。体系现代化是指边疆治理的价值取向、组织体系与制度体系所体现的现代属性。能力现代化是指能够运用现代化的技术手段有效地执行制度规范,从而体现出较强的制度执行力。此外,从结果的角度看,现代化的治理必然体现为发达的治理水平,相应地,效率、发展、秩序与安全则是现代化治理理念、体系与能力的理想结果。

从形态与表征角度看,边疆治理的现代化转型是从传统的、过时的、落后的边疆治理形态过渡到具有现代属性的、与时俱进的边疆治理形态;从内涵与要素角度看,边疆治理的现代化转型是边疆治理逐步建立起现代化的治理理念、治理体系与治理能力。边疆治理转型是边疆经济社会发展繁荣的内在诉求,是中国现代国家建设的重要内容,也是边疆治理走向成熟的表现与标志。[5]“一带一路”战略不仅将中国与中亚、欧洲连接起来,而且将东部与中西部、内地与边疆紧密联结在一起,从而为边疆治理的现代转型带来了新的历史契机。同时,加快边疆治理转型、实现边疆治理现代化,对于实施“一带一路”战略同样具有十分重要的意义。

首先,边疆治理现代化能够为“一带一路”战略的实施提供必要的运作条件。从治理的角度看,“一带一路”战略秉持的是包容性发展、合作发展的理念,其本质是一种全球治理的理念。这种全球治理理念的成功实践取决于能否形成全球性治理架构,其中尤为关键的是能否在沿线国家和地区之间建立和完善多边、多层合作的共治机制。这就要求沿线国家或地区不仅要认同合作共治的现代性价值,而且在组织设计与制度设计层面要更为科学、先进,能够创设和发展一套具有现代属性的制度与程序体系,同时也要求沿线国家或地区具有合作共治的能力。如果把边疆地区视作联结“一带一路”有机体各个部位的“经络”,那么治理现代化就如同运行在有机体“经络”中的“气血”。如果边疆治理不能实现现代化转型,那么治理现代化便不能通畅运行。因此,传统的、脆弱的边疆治理势必影响“一带一路”建设的进程,阻碍“一带一路”战略目标的实现。加快边疆治理转型、实现边疆治理现代化,是“一带一路”建设正常运转的基础和保障。现代化的边疆治理可以有效地实现中国东部与中西部、内地与边疆以及中国与中亚、欧洲之间治理理念、治理体系与治理能力的有机衔接,从而形成“一带一路”战略实施的重要支撑。

其次,边疆治理现代化能够为“一带一路”战略的实施创造和谐的边疆环境。“一带一路”建设的顺利推进需要良好的边疆治理为其提供和谐稳定的边疆环境。没有稳定的边疆环境,“一带一路”建设很难顺利实施,成果也得不到保障。当前,境外分裂主义、极端主义、恐怖主义三股势力在边疆地区的活动猖獗,边疆安全局势尚存在较大的不确定性与风险。边疆地区传统与非传统的安全隐患犹如有机体身上的毒瘤,纵使经络健全、气血畅通,有机体的健康运行仍然难以保障。事实上,现代治理模式既体现为一种工具理性,又体现为一种价值理性,即通过现代化的“治理”手段达成“善治”的理想目标。边疆治理的现代化转型追求治理理念、体系与能力的现代化,其终极目标是治理结果的现代化,即良好的边疆治理。因此,边疆治理绩效的优化是边疆治理现代化的必然结果。现代化的边疆治理,能够最大限度地实现边疆的繁荣、发展与和谐,消除边疆社会中的不确定性因素,降低边疆社会的安全风险。可见,只有实现边疆治理的现代化转型,才能为“一带一路”建设提供必要的边疆环境保障。

三、边疆治理现代化面临的挑战

建国以来,我国边疆治理取得了巨大成就,边疆地区实现了经济社会稳步发展。但是,边疆的发展与繁荣任务依然十分艰巨,边疆的稳定与安全形势依然十分严峻。因此,加强边疆建设,提升边疆治理效能,妥善解决边疆的发展、稳定与安全问题,无疑是边疆治理面临的重要挑战。然而,边疆治理不仅是一种结果,而且是一个过程。治理是政府、社会与公民等多元主体合作互动的过程,“实际上是人类社会步入现代化、全球化阶段应对各种发展问题的反应,是一种工具理性”[6](P.55)。从这个角度看,边疆治理的理念、结构、体系与能力均呈现出某种落后性,尚不能适应“一带一路”建设的需求,这无疑是边疆治理现代化面临的最直接挑战。

(一)传统理念遭受冲击,现代治理理念尚未确立

理念是任何一种行为与实践过程的起点,边疆治理也是如此。维护政治统治与实施政治管理始终是国家的根本性议题,边疆治理是这一议题的重要组成部分。因此,完善与强化边疆地区的政治管理,维护国家在边疆地区的政治统治,既是边疆治理的核心理念,又是边疆治理的主导实践。然而,这种以国家政权建设为主导价值的边疆治理模式不仅在实践中存在诸多困境,而且在理念上也不断遭受冲击。特别是治理理念在国际社会的流行以及在国内的传播,使得人们不得不重新思考与探索各个层次、各个领域的治理问题。如今,全球治理、国家治理、政府治理、市场治理、社会治理、环境治理等概念已为人们所熟知。在此背景下,边疆治理及其转型、重构等问题也被提上日程。

治理思潮是对传统政治与公共行政理论的革命性变革,它有一个重要的理念突破,即“将行政与民主重新结合、将民主的公共行政或行政民主与代议制民主相结合”[7](P.6)。治理理论在理念上的突破,是围绕公共权力展开的,主要体现为与统治在五个维度上的差别[8]。第一,权力主体不同。统治的主体是单一的,是政府或其它国家公共权力;治理的主体除了政府,还包括企业、社会组织、居民自治组织等。第二,权力性质不同。统治是强制性的,治理除了强制更过多的是协商。第三,权力来源不同。统治来源于强制性的国家法律,治理的来源除了法律,还包括各种非国家强制的契约。第四,权力运行向度不同。统治的权力运行是自上而下,治理的权力运行可以自上而下但更多的是平行的。第五,权力作用范围不同。统治以政府权力所及领域为边界,治理所及范围则更为宽广,是以公共领域为边界。

传统边疆治理是国家或政府单一主体的治理,以国家法律法规赋予的公共权力为主轴,自上而下地作用于边疆政权建设与政治管理领域。传统边疆治理以处理民族关系事务、巩固地方政权、维护国家统一和主权为主导,忽视社会治理且社会治理过程中基本没有或很少有企业、社会与公民的参与,社会治理领域的分权或授权不足。现代治理理念的传播,使传统边疆治理中的统治与管理观念正经受着源自权力的主体、性质、来源、运行方式与作用范围等全新理念的冲击。然而,统治与管理的观念在国家治理中仍然十分突出,在有着独特地缘政治意义的边疆地区则更为牢固。尽管现代治理理念已悄然兴起,边疆治理的传统观念地位日渐式微,但是现代治理理念并未取得引领当代中国边疆治理的主导地位。因此,理念的更新仍然是我国边疆治理面临的首要挑战。

(二)传统结构面临解体,现代治理格局尚未形成

传统理念对边疆治理实践产生了深刻影响,这种影响首先表现在治理主体结构的单一性。由于边疆治理的核心目标是巩固地方政权、维护国家统一与主权,因此政府自然而然地成为边疆治理的惟一权力主体。中央和地方各级政府承担着执行党的方针政策与国家法律法规、维护边疆稳定与国家安全、促进边疆发展与繁荣的重任。尽管不同时期国家采取了族际主义或区域主义的不同的边疆治理策略[9],但是不论是族际主义还是区域主义,其本质上都是国家主义的治理结构,即政府一元治理结构。边疆治理的一元主体结构,势必引发人们对于社会资源配置中政府失灵的担忧。治理理论家既看到了社会资源配置中的市场失灵,又看到了社会资源配置中的政府失灵,由此提出治理概念,并主张用治理代替统治。

尽管治理概念版本众多、理论体系复杂,但是仍然可以清晰地看到它的核心要素。例如,在“由谁治理”问题上,治理主张分权化、多中心。所谓分权化,是指国家、中央政府向社会、地方分权,多中心是指政府以及私人部门、社会组织与团体、公民等主体共同参与公共事务治理。在分权化、多中心的公共事务治理格局中,政府与其他组织的共治、社会的自治成为一种常态。正如英国学者斯托克所言,“治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威;治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者”[10]。当然,公共事务的多中心的共治格局并非仅仅是多元化治理主体结构,还包括功能与责任划分、主体间关系与互动等。

随着经济社会的发展与政治民主化进程的推进,越来越多的私人部门、民间团体、社会组织与公民参与到边疆治理中来并且在边疆治理中获得了越来越多的话语权。部分边疆省区社会组织蓬勃发展并且积极参与公共事务治理,在边疆治理中发挥了巨大作用。这些地方边疆治理的社会参与路径隐约可见,对“国家主义”的边疆治理构成了有益的补充。但是,一方面,公民社会的发展及其在边疆治理中的积极参与,在一定程度上冲击了边疆治理的传统结构,使得边疆治理一元主体结构面临解体;另一方面,边疆治理中的社会参与依然存在权力来源的合法性不足、作用领域界定与责任划分模糊、主体关系不清与互动不畅等诸多问题,现代化的边疆治理格局尚未形成。

(三)传统体制功能弱化,现代治理能力亟待重塑

从国家与社会的关系视角看,传统边疆治理体制是党领导下的一元治理体制,体现的是国家主义或国家中心的路径。具体而言,政府是在党的领导下代表国家进行边疆治理的惟一主体,在边疆治理中具有某种独占的、至高无上的地位;巩固边疆地方政权、维护边疆安全、实现国家对边疆社会的有效控制是边疆治理的主导目的;贯彻执行党的民族政策、国家法律法规与民族区域自治制度是进行边疆治理的重要手段。国家主义的边疆治理有效地巩固了国家政治统治,维护了边疆稳定与安全。但是,随着边疆形势的变化,传统边疆治理体制的弊端越来越明显,其治理能力也面临着严峻挑战。

在现代社会条件下,传统治理体制已无法满足边疆复杂的、多元化的公共治理诉求。一方面,边疆治理任务目标的多元化、复杂化持续挑战着边疆治理能力。虽然维护国家统一与主权依然是边疆治理的重要政治功能,但是贫困、跨境流动人口、禁毒防艾、减灾救灾、环境治理等公共问题在边疆社会转型过程中变得越来越突出,社会治理成为当代边疆治理的重要内容。由于传统边疆治理体制过分强调边疆治理中的国家主导作用,忽视公民社会建设与社会自主性的培育,因此,在边疆社会治理中势必力不从心。另一方面,地方党组织与政府自身能力建设滞后,也使得传统边疆治理体制的功能在一定程度上被弱化。就地方党组织而言,比较突出的问题包括:政策制定与规划发展能力不强、吸纳和整合地方资源能力不强、党建工作和其他工作整合不足、党组织队伍建设和管理理念与模式跟不上形势发展等问题[11]。就政府而言,角色定位、职能转换、结构与规模调整问题依然没有解决,权力寻租、贪腐现象仍然比较严重,公务员队伍素质整体偏低、依法行政能力不强、公共危机处理能力不足等问题依然普遍存在。

四、边疆治理现代转型的路径

边疆省区能在多大程度上践行“一带一路”战略,其参与的广度、深度与成效如何,直接取决于边疆地区推进治理现代转型的进度与效度。由于“一带一路”战略不仅是一种先进的治理理念,更是一种先进的治理架构,因此,边疆治理的现代转型不仅与“一带一路”建设具有内在契合性,而且其与国家治理现代化之间具有逻辑一致性。“一带一路”战略的实践性与操作性更强,为边疆治理现代转型提供了试验场。

(一)以观念变革为先导,确立现代治理理念

现代治理思潮是以观念变革为先导的,只有先行变革观念,现代国家与地方治理的实践才能发展。边疆治理的现代化转型首先要求各级政府特别是地方政府解放思想、转变观念。具体而言,边疆治理理念的现代转型至少包括以下三个方面。

第一,破除官本位观念。官本位是一种以官为本、以官为贵、以官为尊为主要内容的价值观,其本质是权力本位。官为本根源于对政府权力与权威的错误认识与盲目崇拜,也是权力非规范化甚至非法运行的体现。因此,官本位与现代治理理念对公共权力与政府权威的认知格格不入,甚至存在严重的冲突。现实政治生活中,官为本观念大量存在,在边疆地区更为明显。边疆治理要确立现代治理理念,必须先破除官本主义。

第二,树立民主与法治理念。民主是现代治理的核心理念,无论是对于公共治理中公民身份、社会参与的强调,还是多元主体之间的协商谈判、平等共治的主张,无不是现代民主治理理念的体现。可以说,没有民主理念,就没有现代治理思想。同时,民主治理也是一种法治化的治理,无论是公民社会的参与,还是公权力的运行,都必须在国家法律法规的框架中进行。特别是在当下中国,依法治国已成为国家治理的基本方略,边疆治理也不例外。因此,树立民主治理、依法治理的理念,无疑是边疆治理现代转型的内在要求。

第三,树立公民权利与公共利益至上观念。现代治理思潮强调民主、依法治理,根本落脚点是保障公民权利、维护公共利益。公民权利观念是以人为本思想的具体体现。树立公民权利至上观念,就是要从保障、维护公民权利出发从事边疆公共治理,使公民的合理诉求得以有效地表达,使公民的切身利益得到切实维护,使公民的监督权、知情权等合法权利得到切实保障。同时,维护、保障与发展公共利益是边疆治理的根本宗旨。树立公共利益至上观念,不仅要求边疆政府摒弃狭隘的部门利益观,自觉地杜绝损害公共利益的以权谋私、权钱交易、权色交易等贪腐行为,而且还要求边疆政府能够将公共利益至上观念融入边疆治理的各个领域与整个过程,用公共利益去建构网络治理结构、聚合社会资源,惩治损害公共利益的行为,使公共利益在合作共治的过程中实现最大化。

(二)以结构变革为基础,建构现代治理格局

良好的治理格局既是先进的治理理念的直接体现,又是推进治理体系与能力现代化的内在要求。因此,建构现代治理格局是边疆治理现代转型的重要任务,首当其冲的是要打破传统一元结构、建立多元共治主体结构。在此基础上,合理界定公共权力的作用范围与边界、健全责任体系,同时积极建构合作伙伴关系。

首先,要彻底打破一元结构,建立多元治理主体结构。建立公共治理的多元主体结构是建构现代边疆治理格局的第一步。这就意味着要彻底打破传统的一元治理结构,广泛动员与吸纳企业、社会团体与社会组织、基层社区、公民参与到边疆治理中来,形成一个包括政党、政府与社会在内的边疆治理多元主体结构。在当前边疆治理的实践中,社会参与程度整体偏低,社会组织发育程度参差不齐。因此,对于社会组织发展缓慢的边疆省区来说,采取有效措施培育与扶持社会组织的发展尤为重要;对于社会组织发展较好的边疆省区而言,则要积极接纳社会组织的参与,赋予其参与公共治理的合法地位。

其次,要合理界定公共权力的作用边界,明确责任划分。在建立多元主体结构的基础上,要进一步合理界定公共权力的作用领域与范围,明确区分各个治理主体的职能。换言之,多元治理主体分别扮演的角色、承担的责任,是现代化边疆治理需要进一步明确的问题。因此,要切实加强地方党组织的领导,通过制定科学的政策,支持地方政府履行治理职能,积极引导社会参与边疆治理。要加快政府职能转变,合理地确定政府规模,优化政府机构设置,强化权力运行制约机制,办好主要由政府承担的治理事务。同时,要明确企事业单位、社会组织、志愿团体、基层社区等社会力量参与治理的领域、程度、参与方式与责任。总之,建立现代边疆治理格局,要求各种合作力量各司其职、实现功能互补,从而形成推进边疆治理现代化的合力。

第三,要积极建构伙伴关系。治理主体之间的合作互动关系是维系现代治理结构的重要纽带,对于现代治理格局的形成与运作具有十分重要的建构性意义。在推进边疆治理现代转型过程中,必须努力建立一种多元主体间的合作伙伴关系。一是要赋予多元主体平等的地位。包括政府在内的各个治理主体,都是边疆治理的平等参与者,边疆政府要通过制定权力清单等方式,赋予社会主体合法性与权威,承认与保障其平等地位。二是要实现治理资源共享。合作伙伴关系的真正意义在于在民主参与的框架中聚合分散的资源,以解决边疆公共治理问题,实现公共利益的最大化。因此,多方主体拥有的资源能否在治理结构中合理流动、优化配置,是判断边疆治理结构现代性的重要标准。三是要健全责任机制。在现代治理格局中,多元主体的民主参与不等于不用承担治理失败的责任,政府与其他主体平等参与也不等于政府可以放弃对多元网络的监管。在推进边疆治理现代转型过程中,边疆政府应健全绩效评估体系,加强对多元结构运行的监管,健全责任控制与追究机制,防止责任流失。

(三)以体系重构为重点,提升现代治理能力

治理现代化既是治理体系的现代化,又是治理能力的现代化。治理体系现代化是治理能力现代化的基础,没有治理体系的现代化,治理能力现代化也就无从谈起。现代化的治理体系主要包括价值、组织与制度三个核心要素,因此,边疆治理的现代转型要以治理体系重构为重点,通过价值调适、组织整合与制度创新来提升现代治理能力。

首先,要加快价值调适,提升价值整合能力。传统边疆治理的核心任务与目标是巩固政治统治与维护国家统一,稳定成为边疆治理的主导性价值取向。而现代边疆治理的价值是一个多维多元聚合体,主要涉及效能与安全两大领域。其中,效能领域的价值包括政治高效、经济发展、社会和谐有序;安全领域的价值,从安全主体角度讲包括个人安全、社会安全与国家安全,从安全领域角度讲包括政治安全、经济安全、军事安全、文化安全、环境与资源安全、公共卫生安全等。这就决定了边疆治理体系重构必须在价值取向上进行调适,实现从稳定取向到效能与安全取向的转型,最终形成效能与安全二元并重的价值体系,提高边疆治理的价值导向与整合能力。

其次,要加强组织建设,提升组织整合能力。边疆治理现代化转型是政党、政府与社会有机互动的过程,党的领导作用的发挥、政府主导职能的履行与社会力量参与的程度,从组织的角度来说取决于治理体系的组织整合度,而治理体系的组织整合度又关键在于党的组织整合能力强弱,即党能否“通过党系统的组织网络体系将国家与社会整合成为一个有机整体”[12]。因此,政府与社会都要加强自身组织建设,而党的组织整合能力建设尤为重要,中国共产党“必须进行党的组织体系重构,党的组织功能开发以及党员和干部的再教育、再组织和再动员,从而全面活跃党员、干部与组织,使其全面面向社会、面向大众、面向发展”[12]。

第三,要加快制度建设,提升制度整合能力。边疆治理体系与治理能力,是制度建设与制度执行能力的集中体现,建立先进的制度体系并使之有效运行,对于边疆治理现代转型具有决定性意义。因此,边疆治理体系的重构,关键在于制度建设,在于提升制度整合发展能力。当然,制度建设是一项复杂的系统工程,涉及党的领导、国家生活与社会生活、公民权利等众多领域,但是制度建设的基本方向不外乎以下四个方面。其一是巩固现行制度体系,包括根本制度、基本制度与功能性制度。其二是要重视现有制度的功能开发,比如民族区域自治制度的自治功能开发。其三是要推动制度创设与革新,实现制度供给均衡。比如,边疆地区跨境人口流动问题、民族村寨自主管理问题、农村基本公共服务供给问题的治理都离不开制度变革与创新。其四是加强战略规划,推动制度整合发展。要从现代国家建设战略高度,规划制度建设的时间进程与任务,实现各个层次、各个领域制度体系及其内部各项制度的有机衔接,避免制度建设中的碎片化、短视行为、部门主义等。

(四)以项目建设为契机,提升现代治理技术

治理技术,既属于微观层面的治理体系,又是一种技术维度的治理能力。所谓治理技术,是指聚焦于政治学在最为具体、最具应用性的层次上所积淀的诸多有关制度安排、实践技能和操作技术的知识总和。从类型学角度划分,治理技术主要包括科技型技术、规则型技术与行为型技术三种。科技型技术主要是指将既有的物质手段与新兴的科学技术应用于治理过程;规则型技术是宏观制度与政策在微观层面的精细化与丰满化;而行为型技术侧重于不同治理主体应当具备的个性化实践技能与操作技术。[6](P.200)

“一带一路”战略圈定了若干重点合作领域,每个领域的合作都需要参与者具备先进的治理技术,主要包括以下三个方面。一是协调沟通技术。协调沟通是沿线国家或地区多层级政府之间开展合作的前提。协调沟通技术特别是政策沟通交流技术高低,直接决定了能否在多层级政府之间促进政治互信,达成合作共赢、合作共治的新共识。二是协商谈判技术。协商谈判是现代治理架构的常态,是多元主体在公开公平公正的原则下平等地对话、友好交流甚至讨价还价,为共同关心的经济社会问题寻求合理解决方案的过程。协商谈判是消除多元主体间认识分歧、利益冲突的重要途径,势必成为“一带一路”建设的常态。三是信息技术应用。新兴的科技与信息技术是现代治理实践的重要手段,也将大量运用于“一带一路”建设,特别是在沿线国家与地区自由贸易区建设、海关检验检疫、金融监管、征信管理等方面将发挥着巨大作用。

“一带一路”建设的顺利推进,需要丰富的现代治理技术。从实践与操作的层面看,通过参与“一带一路”建设提升并进一步发展这些治理技术,无疑是边疆治理整体性现代化的助推器。边疆地区要充分利用“一带一路”建设的契机,以“一带一路”战略圈定的重点合作领域特别是项目建设为中心,提升现代治理技术。通过提升现代治理技术,加快边疆治理现代转型的进程。

参考文献:

[1]吴楚克.中国边疆政治学[M].北京:中央民族大学出版社,2005.

[2]周平.中国边疆观的挑战与创新[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版),2014,(2).

[3]郑汕.中国边疆学概论[M].昆明:云南人民出版社,2012.

[4]余潇枫,徐黎丽.边疆安全学引论[M].北京:中国社会科学出版社,2013.

[5]周平.论我国边疆治理的转型与重构[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版),2010,(2).

[6]张小劲.推进国家治理体系和治理能力现代化[M].北京:人民出版社,2014.

[7]王诗宗.治理理论及其中国适用性[M].杭州:浙江大学出版社,2009.

[8]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线,2014,(1).

[9]周平.中国的边疆治理:族际主义还是区域主义?[J].思想战线,2008,(3).

[10]格里·斯托克.作为理论的治理:五个论点[J].国际社会科学(中文版),1999,(2).

[11]颜俊儒.边疆民族地区治理现代化面临的挑战及其对策[J].贵州民族研究,2014,(3).