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藏区社会稳定的影响因素、评估维度与治理机制创新研究
发布日期:2017-06-09    作者:马成俊 羊中太 傅利平    来源:《西南民族大学学报》2017年第1期

摘要:文章通过梳理影响藏区社会稳定的诸项要素,创新发展社会治理所必须的地方性知识框架,倡导藏区社会治理以传统社区为平台,由此探索维护藏区社会稳定的治理途径。

关键词:藏区社会稳定;影响因素;评估维度;社会治理路径

无论是刚性的还是柔性的社会管理技术,对维护我国的物质、思想、组织、法制等基础方面都产生了一定的作用,在阶段性地维护社会稳定方面也起到了积极意义。自从十八届三中全会提出“社会治理”理念以来,学术界再次对社会治理进行了深入的讨论。如何在新常态下应对藏区社会领域的各种风险和冲击,为藏区社会长治久安寻找新的治理途径,需要对藏区社会文化进行系统的认识,尤其是在认识藏区社会稳定的因素与判定藏区社会问题性质等方面需要有整体性、前瞻性的理论视野,把握科学规范的管理技术,进行重新思考组织过程、组织规则,以便在社会治理过程的各个阶段将服务的对象引入参与[1](P.151),并让服务对象融入管理、监督、评估、发展过程中,共同追求和谐社会的善治理念。

一、影响藏区社会稳定的因素分析

从总体上看,社会稳定意味着一套极其复杂的网络系统,社会要保持一种稳定的状态,需要依靠其中的政治、经济、社会秩序、国际环境、思想情绪等因素的相互影响、相互作用。社会政治发展的有序状态,是社会发展规律性、社会控制有效性和社会生活和谐性的有机统一[2]。从社会状态的最终表现上看,社会稳定是社会人群行为的秩序化,社会生活、社会心理和社会关系以及政治、经济、社会结构的一种均衡状态[3](P.51)。近年来,藏区诸多社会冲突事件,不仅牵扯到社会问题,也掺和着境外敌对势力渗透带来的非传统安全问题。为了应对新常态下的藏区现实问题,学术界不断从政治文明的角度解决理念问题,从文化相对论的角度解决现实问题,从重叠共识的角度解决国家的认同问题,尽力实现民族问题“非问题处理”。根据知网统计,自2002-2011年,青川滇甘四省涉及藏区热点问题的中文文献共有739篇,而且2009-2011年两年时间里,研究文献占总数的56.7%,原因是十七大对藏区发展的政策支持形成了学界对青川滇甘研究的推动力[4]。十八大提出“社会治理”理念以后,以研究藏区公共治理为专题的学术成果大量出现。通过检索前人研究成果和本人在藏区的田野调查,我们认为,影响藏区社会问题的因素主要有以下几个方面:

第一,宗教因素。相当部分研究者在研究藏区社会问题时将影响藏区社会稳定的首要因素归结为宗教问题。藏区有些社区不时出现与宗教相关的各种社会矛盾、社会冲突等,这些扰乱社会秩序的宗教事件往往与宗教道德规范相悖,与佛教思想相违,这些现象的存在与发生与其管理设计方面的制度缺陷有关。寺院网格化管控与宗教事务区格化管理阻碍了民众、僧侣、喇嘛与社区、寺院、活佛等文化系统的生态链,传统社区机制的自修复系统受到了抑制,政府组织机构单一主体无法管理整个社区的方方面面,民间一些宗教现象借助宗教信仰自由的法律依据处于一种放任自流的状态。

第二,文化因素。藏族传统文化对高原藏族社会有积极与消极的社会功能[5]。有些学者认为藏族传统的社会结构或社会秩序是内生的,依赖于村落内部的社会关联,包括地缘关系、血缘关系、互惠关系等在一定的空间按照传统秩序凝聚在“活佛-寺院-香火村”的树状结构中,这种共生效应满足了精神与经济的双向需求。在治理藏区社会稳定发展时,既要改革不利的文化因素,又要继承和发扬藏族传统文化中的积极因素。藏区社会转型需要外部环境与内部环境的共同作用,对其传统文化的修剪还需政治、经济、市场与其作为文化载体自身之间相互调试持续作用。不断提升藏区治理方式的科学水平,搞好公民参与程度、教育水平、卫生水平、基础设施、生活水平等,还要处理好地方救济、维权、援助、帮扶、仲裁、调解、养老等社会保障体系,更重要的是运用现代管理的科学技术,将藏区传统社区网络、寺院网络、部落网络、精英网络编织在地方社会治理的平台,实现社区发展、公民参与、社会和谐的局面。

第三,经济因素。经济发展是一个包括产值增加、文教进步、结构演进和体制变革的综合性进程,必然引起社会结构、分配机制、人们的思想观念等方面的巨大变革,从而对社会稳定产生深远影响[6]。有学者在藏区17个地、市、州中对农牧民的人均收入进行实证分析后发现:环境变量中,地区海拔、公路密度的增加会减少农牧民的纯收入;经济变量中,地区经济密度和人均GDP的提高都会增加农牧民纯收入;社会变量中,地区人口密度、城市化水平、农业机械化总动力与农牧民人均收入负相关。[7]因此,提高藏区农牧民经济生活水平需要进行全方位整改,不能形式单一,方法简单化。青海省138.36万贫困人口中有23.85%为藏族人口,在部分干部和群众心理上产生了较重的不平衡感[7]。经济生活是民众政治生活、精神生活、文化生活的总的体现。为此,国家制定以2020年为期限,在全国范围内实现小康生活的具体目标,对于藏区而言,仅凭政府单一管理主体实现这个目标并不乐观。因为在短期内进行跨越式发展不仅需要投入大量的人力、物力及财力,还需要创新设计一套适应藏区基层的管理模式。

第四,公共服务因素。公共服务是保障人的基本生存权(就业、养老、生活)、基本尊严(基础教育、文化服务)、基本健康(公共卫生、基本医疗)等内容,实现均等化的公共服务是政府义不容辞的责任。据不完全统计,青海省海南州有17个无电乡,7333户无电户;果洛州通电率为38%。[8]有些乡镇水电路房等问题集于一体,基础设施严重滞后。藏区乡村体育[9]、教育、就业、医疗卫生[10]等方面也严重滞后,就公共服务能力看,地方县乡村有逐级递减的现象[8]。

第五,草山纠纷问题。首先,历史上有争端的草场边界没有彻底解决,政府部门在调解纠纷时,产生的协议表述不清,结果协议越多,纠纷越多。其次,由于缺乏行政区划管理方面的法规,政府调解无法可依,造成政府处于被动局面[11]。

第六,教育与就业问题。藏族基础教育目前基本普及,但本科招生率普遍比较低。首先,藏区一类模式本科招生规模太少,青海省一类模式藏族本科招生人数只有556名。其中海南州一类模式高考本科上线人数每年保持在250名左右;黄南州每年能够占去剩余名额中的绝大部分;海西州、海北州、玉树州能够上线的少之又少,尤其是果洛州本科上线率极低。其次,藏区高校毕业生除了竞争事业与公务员岗位外,其他消耗人力资源的市场还没有成熟。藏语言文字的实际应用范围一直处于尴尬境地。2014年,青海省委、省政府提出利用课余时间在普通学校开设藏语文课,满足学生学习藏语文的需要。开设藏语文课的主要原因是照顾藏族群众生活离不开藏语,有生活的客观需求。但问题是如何保护藏语言文字及其背后所承载的民族文化,是新形势下面临的一个新问题[12]。现在有的民族大学所设藏语言文字课程单一,仅仅设置有藏语言文学、藏族历史、藏传佛教、藏汉翻译等,无法满足信息化与专业化的市场要求。这就要求各藏区完善培养藏汉双语兼通的各门各类学科专业体系,根本性地改变藏族知识分子以经院知识为单一认知背景的知识积淀,培养未来现代学科知识分子,以适应不断发展的藏区社会转型事实。

二、评估藏区社会稳定状态的概念维度

维护藏区社会稳定需要在新常态的认知理论框架内,指导相关领域内角色关系的界定、行为方式的选择、冲突问题的解决之策,立足于时代构建一个维护和谐社区的藏区治理机制。在国家治理藏区的系统性知识框架内,阶段性地对社区社会状态进行综合评估,所构建的评估维度包括藏区政治、经济、思想文化、社会生活、法律规范、道德约束、社会舆论、公众参与、宗教管理等综合藏区社会的各个大系统,社区社会评估体系需要遵从客观性、人本性、实用性、动态性、针对性、操作性、复杂性、技术性、系统性、效益性等原则,通过评估预见性地完成疏通工作,防止突发性、群体性、破坏性社会事件的爆发。由此杜绝“牙疼治牙”或“拍脑袋”处理复杂性问题的简单化处理方式,为藏区社会的可持续发展提供理论与技术支撑。

第一,综合环境是影响藏区社会稳定的诱因。社会环境中的各物质条件、精神条件的安定秩序状态,包括生产力、生产关系、社会制度、社会意识和社会文化等各个社会组成因素之间的平衡与协调发展,是一个社会稳定的状态描述依据。建立一套能够得出客观公正、实事求是、公平合理的藏区社会稳定评估体系,首先需要科学评估藏区社会稳定的综合环境。藏区社会治理问题基本专注于专题研究上,譬如文化治理、经济治理、宗教治理、医疗卫生、安居工程、公共产品等方面,缺少将藏区社会文化作为一个整体进行系统研究的维度。不懂得藏区社区整体性社会文化的生活模式,仅凭现在县乡村的垂直管理模式只能治理藏区社会中属于现代社会层面的内容,而藏区潜在发挥作用的传统社会层面的内容无法纳入管理体系之中。因此,以社区为单位,全方位评估一个社区的综合环境,才能科学把握社区动态性思想文化的趋势,才能定性社区内社会事件的性质与程度,也可以拿出具体治理的措施。一个社会稳定与否,事关一个文化的全部内容的价值体系与意义体系,文化内的任何系统在社会文化变迁的过程中都会反作用于整个社会的平衡。社会稳定与否的表象是人的行为,而根本诱因是环境因素[13]。故藏区社会稳定与否需要将综合环境的状态予以描述,在选取因素、分析因素、评价因素时应当顾全传统社会历史文化的角度,也要树立以发展的角度引导问题、解释问题、解决问题,目的在于实现藏区社会的稳定状态。

第二,意识因素与利益因素是影响藏区社会稳定的动因。从理论上讲,社会稳定分为政治因素、经济因素、社会秩序因素、思想文化因素等,但从影响社会稳定的动因可以将意识因素与利益因素归纳为影响藏区社会稳定的两个导向性因素,两者相互结合共同作用并决定着藏区社会的稳定状态。通常认为,社会成员满意程度与群体意识现实状态是意识因素的考核内容,而贫富差距现实状态与社会成员生活水平也是利益因素的考核内容。就意识因素看,藏区从农牧封建社会转型到现代公民社会的过程中,由于宗教信仰、历史文化的特殊性、受教育程度、经济发展水平等因素,以及在现代社会冲击下,藏区社会分层复杂多样,不同的地域、信仰教派、生计模式、社会阶层的人们的精神条件又很不一致,表现出的意识因素与物质因素呈现出多元化与多维度的特征。藏区社会群体意识中,在人的世界中认同国家主流意识,而未来世界的意识形态完全遵循佛教意识。佛教作为藏区社会意识的组成部分,其“慈悲、因果、轮回、因缘”为核心的精神价值观,对社会存在不会产生破坏性的作用。就利益因素看,通过藏区社会稳定因素的梳理,影响藏区社会稳定的主要原因基本与公共服务需求、公共文化需求相关。首先,民生问题是影响社会稳定的基本因素之一。随着建藏援藏的深入,藏区民众的实际收入水平、消费水平、消费结构,以及劳动的社会条件和生产条件、社会服务的发展等方面有了一定程度的提高,但达到小康社会生活的标准仍然有很大差距。其次,藏区社会参与指标等还处于完善过程中,传统社会组织与农牧民如何介入到社会协同治理的机制仍处于初级阶段。再次,藏民族发展的根本利益除了物质生产利益需求外,还涉及保障民族人口、民族文化可持续发展的制度供给。

三、藏区社会治理创新路径选择

国家需要建构一套公共控制体系以及一系列治国理政的制度体系,为实现这种效果,我国不断提升治国理念,相继提出“核心价值观、法治化、六个必须、社会治理”等治国理念,为实现善治与回归理性政府[14](P.254)进行一系列改革,为公共管理主体在遵从社会治理的平等性、正当性、合法性、公开性、友善性、共同性、均等性、协作性、可持续性、原则性等理论方法上奠定了基础。对藏区社会治理问题,习近平提出了“治国必治边、治边先稳藏”,“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”[15],“要始终保持清醒头脑,紧紧依靠各族干部群众,努力实现西藏持续稳定、长期稳定、全面稳定”[16],明确了藏区社会的未来发展前景。基于以上国家方针政策,藏区社会治理的创新发展才有了指导性的纲领框架。通晓了影响藏区稳定的主要因素及藏区综合环境因素、意识因素、利益因素与藏区社会稳定之间的关系,在创新藏区社会治理路径方面就需要实事求是的态度。

第一,社区治理是藏区社会治理的基本运行机制。藏区社会转型以来,传统社会组织网络、传统文化进入亚文化状态,人们开始改造传统“寺院-活佛-地方贵族-香火村”的社会模式,在各自传统的居住区域内,围绕诸多“神灵”、寺院构建起了以“寺院-活佛-香火村”的新型模式,创新建构这种社区为单位的古老的本质意志共同体[17](P.10),实践起传统社会有机生命体的共同生活模式。这种新的社区模式构建以后,地方管理主体又过于简单地干预或质疑这种结构的合法性,追求以单位化管理达到社会稳定状态,因此,地方与社区之间的矛盾就开始聚焦。社会治理理论有效地解决了国家与社会的纵向承接关系,也使不同利益主体之间的横向合作关系得以建立,公民与社会组织参与公共权力的运作有了制度性的支持。藏区社会的这种传统社区具有地域性、血缘性、宗教性、经济性等特征,是文化再生产者运用文化建构出的最基础的社会活动圈,也是藏族普通百姓社会生活的出发点与最终归宿。藏区社会治理的最根本目的也是将社会治理深入到藏区民众生活的最基层,交融于民众的日常生活中,在草根建立起共同的价值观与行为秩序,体现在公民个体与第三组织的获得感、价值感、尊严感等方面。因此,藏区实践社会治理首先需要理解藏区草根性的社会生产生活知识谱系;其次,地方管理主体需要认识这种地方性知识对于地方社会文化的功能,并以此建构维护藏区社会稳定的机制建设;再次,藏区社区治理是一个可供政府、社会、公民个体共同协商与协同作业的平台,在藏区社区这一自然人文平台基础上,逐步实现现代权力体制、竞争体制、法律体制与藏区传统权力体制、社会结构文化法则之间的整合,发挥这种以生存心态为基本动力的文化再生产的超历史性和独立性的复杂关系网络,运用社会控制手段实现阶序性的认同结构,构建国家与地方、国家政治与社会治理在价值层面的统一。选择人文与技术并进的社区治理模式,逐渐完善以法治藏理念,实现藏区可持续发展。社会治理也是在这个意义上尽力做到自我调养的生理自然疗养功能与医学辅助疗养的高规格结合,这也是社区治理与藏区社会稳定关系的统一性所在,是社会治理理论在藏区落地的有效路线与运行机制创新。

第二,藏传佛教文化是整合藏文化的约束机制。藏区特殊的地理生态环境和特殊的历史发展进程,产生了特殊的人文社会环境、造就了特殊的藏文化圈。在藏传佛教文化的影响下,“利他、宽容、慈悲”等宗教灵性社会的价值观念涉及诸多社会文化领域,也内化于藏族伦理道德观念中,相对于生存价值观、自我表现价值观与理性-法制价值观,藏族人传统-法制价值观比例更大,这种区域性政治亚文化[18](P.298)的属性与特征是藏传佛教文化的影响结果,在构建藏区社会治理维度的设计方面需要充分考量。由于忽视藏区文化的整体性功能,管理过程中以行政区划分别管控地域流动性人口与寺院管理,藏传佛教在各个区域失去了统一的修学传承,宗教权威与教义释义开始地方化,有些区域性宗教人士盲目涉足民众社会生活的方方面面,从而在康滇川、果洛玉树等地出现“不杀生”、“不食肉”等过激社会现象。虽然有些宗教文化现象与利益集团的博弈相关,但也与藏传佛教的传播失控有一定的联系。发展是藏区社会的主流,适应主流社会的价值认同是各个藏传佛教教派支系精英阶层的共识。公共管理主体对公共管理客体所涉及的环境、人、物、思想等紧密联系的结构问题进行系统性认识,善于发现藏区传统文化中适应社会的积极因素,积极引导传统文化,引导藏传佛教与社会主义相适应,构建藏区社会长久稳定的机理机制。

第三,民族区域自治制度的完善是藏区社会稳定的保障机制。民族区域自治法是保障地方政府实现治理现代化的关键,当前在运行方面还存在系统性缺陷。藏区地方政府在历史传统的影响下依然保持单一主体,地方政策的制定、执行、监督、评估等方面往往表现出“一刀切”的单线性指令,地方民主、协商、协同、协作等依旧缺乏制度性框架与具体的实践平台。缺失了民族区域自治法,就缺失了藏区社会法治化建设的必要条件,也意味着藏区地方政府的诚信与权威难以获得最大值。社会法治化与公共社会治理是实践善治的不同渠道,贯彻落实民族区域自治法,完善自治法细则及其他相关条规,逐步做到法治化藏区与藏区社会治理法治化是藏区社会的文明归宿。

四、藏区社会治理的对策建议

学术界积极回应十八届三中全会与第四次中央民族工作会议精神,从科学的角度阐释了政府控制和管理社会的观念逐步让位于调控、引导、服务和整合社会的观念,并论证了政府与社会的合作治理途径。治理的内涵是从社会中心论出发,强调通过重新定位政府角色,进一步规范国家和政府的职责,实现治理主体的多元化、治理方式的合作与互动化。社会治理作为新生事物出现在藏区,无论是地方政府还是社会组织或公民自身对此理论都需要一个科学认识的过程与在实践中完善的过程。当前,藏区治理能力现代化与国家治理体系的目标要求之间存在很大的差距,沿海公共管理技术在藏区没有可复制性,内地多元参与的理想化效果与藏区社会文化也不能相提并论,藏区社会治理的落地机制与实施方案需要多方努力共同创新。

其一,藏区地方政府社会治理职能的理性归位。将社会组织与公民个体摆放在社会边缘位置,重行政组织建设、轻社会组织建设;重登记、轻管理;重数量、轻质量;重使用、轻投入;重权力、轻百姓;重上级、轻下级;重关系、轻能力等行政惯习影响着藏区科层社会管理体系。为此,首先,政府能力的提升与治理方式的改变需要做足功课。转变政府观念,规范政府“看得见的手”,健全法治化社会,做到有所为与有所不为。其次,藏区行政体制向优化政府治理结构的方向进行改革。统筹社会各层的公共服务制度,实现藏区公共服务均等化。再次,通过完善人员选拔机制,提高藏区政府内部工作人员的职业素质,逐步强化工作人员的服务理念以及回应意识、效能意识、依法行政意识,提高其识别和解决社会伦理尺度的能力,着力加强公共管理技术的创新。

其二,设计以核心价值体系引导藏区社区治理的制度框架。在新常态下,创新设计藏区的政治生态环境,需要在国家大政方针的框架内,以核心价值观为基础,通过理念输入、政策倾向、制度供给等手段,予以藏区传统社会组织合法性,转变藏区传统社会结构性失语的现实状态,积极引导百姓“政治参与”、“多元共治”力度,强化公民社会的力量,借用社会文化的力量增强藏区社区公共管理事业,达到藏区社会治理的全面实践。现代社会改造以来,藏区社区文化只是处于民间宗教文化或民间活动中,传统社区文化的诸多积极因素受到抑制,地方政府与藏区民间社会之间缺乏互动,传统社会在市场经济的刺激下进一步分化,这种倾向增加了未来发展的不确定性与复杂性。藏区社区治理平台的搭建,对规范传统宗教活动,引导藏族传统文化活动合乎现代社会人文秩序有积极的意义。目前,藏区社会组织力量薄弱,社会组织还没有发展起来,不论在管理还是资金来源方面,整个藏区的寺院、村落、企业、家户对政府都有很强的依赖感。以村落为单位的村民在村委会换届选举过程中仍然缺乏自觉意识,对村落公共治理的认识还处于依靠“公家”(村民将地方政府称为国家或公家)管理的阶段。如何让传统社会扮演推动社会进步的角色,还需要大家共同努力。目前的垂直互动不能很好地发挥其积极性,有时还有可能出现抵触现象,而社会治理理论的“社会本位”原则,鼓励社会独立性、自主性和自治性,树立政府为社会服务、政府对社会进行适度干预的理念,实现政府与社会合作治理的目标。

其三,激发藏区传统社会融入社会治理的整个环节之中。假如藏区大大小小的一切社会活动都依靠政府“出面”,那么藏区社会秩序和社会稳定就很难得到源头性治理。从这个意义上讲,地方政府首先应致力于寻找和谐社会产生的源头动力因素,积极引导传统社会的有利因素介入创建的藏区社区治理平台。在条件成熟的藏区逐步推行社区自治的自我管理与自主管理模式,政府为此提供优质的政策、制度、法律、财力等服务,促进社区民众享有基本公共服务权利平等和机会均等,切实保障社会弱势群体的权益,保证民众共享社会发展的成果,畅通各尽其能的人才流动机制,提高藏区社会公众对国家治理的自觉意识与主体意识,使藏区社会逐步成为社会治理的真正参与者和监督者,从而实现藏区社会的长治久安。

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